浅论新建铁路招投标管理与控制

2015-02-11颜廷祥

铁道勘察 2015年2期

关键词：承包商工程设计招标

颜廷祥

(中铁工程设计咨询集团有限公司，北京　100055)

A Brief Discussion of the Management and Control of Newly-build Railway Bidding and Tendering

YAN Tingxiang

浅论新建铁路招投标管理与控制

颜廷祥

(中铁工程设计咨询集团有限公司，北京100055)

A Brief Discussion of the Management and Control of Newly-build Railway Bidding and Tendering

YAN Tingxiang

摘要大量工程实践证明，恰当的招投标方式可以有效地控制项目的投资、工期及质量。介绍当前铁路工程建设特点和发展现状，从设计阶段、施工阶段的招投标管理与控制入手，分析存在的一些问题，并对存在的问题提出相应的对策。

关键词铁路招投标管理存在问题控制措施

铁路工程是国家重要的基本建设项目，投资、工期、质量、安全、环保等的管理和控制至关重要。实践证明，引进市场机制和竞争机制实行工程招投标，择优选择工程承包公司、设计单位、施工单位和材料设备供应公司，推行公平、公正、公开竞争，是降低铁路工程造价、缩短建设工期、保证工程质量的有效措施。结合当前铁路工程建设特点和发展现状，从设计阶段、施工阶段的招投标管理与控制入手，分析铁路工程建设招投标存在的一些问题，并对存在的问题提出相应的对策。

1设计阶段的招投标管理与控制

设计招投标制度在我国相关法律中已有明确规定，《招标投标法》第三条规定，“在中华人民共和国境内进行的大型基础设施项目的勘察、设计、施工、管理必须进行招标。”原铁道部也在1985年颁布了《铁路工程勘测设计招标实施办法》，提倡“对铁路工程勘测设计实行招投标制度，逐渐改变过去单纯依靠行政手段下达设计任务的办法”，铁路工程设计采用招投标制度是工程设计程序自身的需求。铁路工程设计按阶段划分为: 可行性研究、初步设计、施工图设计等。出于投资控制的需要，每个阶段有不同的设计深度和要求，而设计需求的不同为设计招投标制度提供了可能。因此，《招投标法》规定，可以对勘测、设计、施工等各个阶段分别或整体招标。

1.1　设计阶段存在的问题

(1)设计招标模式

目前，铁路工程基本上采用设计总招标、设计总承包的模式，业主一般在可行性研究阶段就开展招标活动。这个阶段充分体现了招投标的优点，即设计院为承揽到设计任务，精心进行方案优化和概算优化，但设计单位一旦中标就意味着取得了整个工程的设计任务。由于缺乏监督和竞争，往往对其后几个阶段的设计不够重视，造成设计产品质量的缺陷，增加了施工期间项目控制的难度。

同时，由于没有实施分阶段招标，铁路工程采用的是限价设计，即用初步设计阶段的总概算作为控制总投资的额度。因为在技术设计和施工设计阶段没有招标，无法横向比较投标人的报价和方案，建设单位只能按初步设计的水平来确定、控制造价标准。

(2)市场开放程度

鉴于铁路工程设计前期勘测任务的特殊性，铁路工程设计市场比施工市场更为保守和封闭。尽管《铁路工程勘测设计招标实施办法》提倡开放市场和引入竞争力量，但路外的勘测设计单位很少拿到新建铁路的设计任务。

(3)铁路工程设计单位数量

目前，具备铁路工程勘察设计甲(Ⅰ)级资质的勘察设计院只有6家，路内外其他小型设计公司，由于受自身实力和有关制度的约束，无法参与大中型铁路项目的设计任务。这种模式造成了铁路设计行业的区域性垄断，直接结果是设计单位缺乏引入先进技术和管理手段的动力。

1.2　设计阶段的控制措施

(1)分阶段设计招标

长期以来，铁路建设单位认为项目控制的关键在施工阶段，对工程设计没有实行分阶段招标。没有竞争单位的参照，也就缺乏证明设计质量优劣的直接依据。因此，必须首先扭转重施工、轻设计的思想。

采取分阶段招标后，设计单位为了中标，在每一阶段都需要寻找最优的细部方案和施工措施，这样建设单位可有效控制项目的施工质量。同时，在分阶段设计中，初步设计基本解决了工程建设的规模、产品方案、结构形式和建筑标准及使用功能等问题，形成了设计概算，确定了投资的最高限额。施工图设计完成后，编制形成施工图预算，可准确计算出工程造价，实现对建设项目投资的有效控制，保证对国家有限资源的合理利用。

(2)资质控制制度

积极推行设计资质控制制度，即只要获得资质的路外设计单位就允许进入铁路市场，在平等、竞争、开放的环境下竞标，形成活跃的竞争机制，为择优选择提供基础。

(3)设计方案竞选制度

设计方案竞选的操作过程与设计招投标程序基本一致，其显著特点是在招投标过程中确定中标单位后，中标单位以中选方案为基础，吸收和综合其他参选方案的优点和精华部分，弥补设计中不足的地方，使设计更加完善。

规范铁路工程的全过程设计，实行分阶段招标，将工程设计质量、工程经济效益与设计单位的利益直接挂钩，是铁路工程设计发展的方向。

2施工阶段的招投标管理与控制

国际上工程项目的建设方法已经非常成熟，通常有业主委托制、业主代理制、设计施工总承包等方式。设计施工总承包是承包商根据业主提供的开发项目可行性研究报告要求，完成项目的勘察设计、材料设备采购、建筑施工等全部内容，达到投产运营的程度。这种模式在国内应用的还比较少，铁路工程还没有先例，但对施工总承包这种方式已经有过尝试。实施工程总承包，业主不再划分标段，招标中只选择一位总承包商，负责从破土动工到竣工投产的全部建筑安装工程。总承包商根据需要，将非主体工程发包给分承包商。铁路工程与其他行业项目不同，考核指标除经济效益还有社会效益或政治需要，所以铁路工程对做好“三大控制”有更高的要求。

2.1　施工阶段存在的问题

目前，在铁路工程招标中，招标人往往把标段划得很小，把应该整体发包的工程划分成很多标段发包，这样导致的直接结果是招标成本高，中标单位多，有意或无意地造成了平均主义，使招标失去了原本的意义。项目部的合理管理跨度与其资源配置有关，而且存在最小项目部的标准，即无论工程任务大小，应该设置项目部的最小规模。如果标段太小，管理不饱和，形成闲置，就会造成资源的浪费。同时，由于各标段承包商之间没有经济合同关系，彼此独立，无法实现资源互补。

因此，招标投标交易中肢解工程的做法会造成资源的不合理配置和浪费，将最小经济范围再行分解就会得不偿失。铁路工程项目标段细分化，表面上看分散了建设单位的施工风险，实际上增加了建设单位管理的跨度，使得建设单位无法深层次、科学地实施管理。

由于现今基本建设管理体制不完全以“项目”为中心，还存在一些陪标现象，使招投标无法做到完全公开、公平、公正。有的企业中标后，直接转包或违法分包给其他单位，从中收取管理费，以包代管，而对工程质量、安全不负责任。这种转包的现象，使得一些资质不够、没有施工经验的企业进入施工现场，给质量安全埋下隐患。

2.2　施工阶段的控制措施

(1)施工总承包管理模式

实践证明，施工总承包是一种适合我国国情的工程承包管理模式。首先，建设项目的业主既不是工程技术专家、也不是工程管理专家，采取这种方式，便于业主充分利用承包商在施工和管理方面雄厚的经济技术实力，达到降低工程造价的目的，避免承担各种施工技术和施工管理上的风险。同时，实施工程总承包，承包商就可以根据工程任务量，合理设计管理机构和管理范围。另外，总包商可以对整个标段工程的进度控制实行动态掌握、整体协调、优化配置。

(2)培养大型承包商

未来的市场是国际化市场，实施工程施工总承包能为国内大型承包公司提供一个发展壮大的舞台。2001年7月颁布实施的《建筑业企业资质管理规定》[建设部令87号]规定，“建筑业企业资质分为施工总承包、专业承包和劳务分包三个序列。获得施工总承包资质的企业，可以对工程实施施工总承包或者对主体工程实行施工承包。”施工总承包商能充分发挥其管理能力，专业承包商则能体现其技术优势，最终实现资源互补。同时，这种层次性结构和管理方式在某种程度上可以避免总承包商与专业承包商在同一水平恶性竞争，从而保护彼此的利益。铁路工程应该以此为指导，积极发展大型铁路工程总承包商，应对国际承包商的挑战。

(3)强化监督责任追究制度

《招标投标法》第7条中规定：“招标投标活动当事人应当接受依法实施的监督”。在招投标工作中，应对招标负责人实行其对工程质量的终身负责制。加强招标投标活动的监督管理，采取新的评标方法，减少串标行为。针对当前建筑市场当中的“转包”现象，监理工程师应当充分发挥监理职能，从质和量的两个方面加以分析，确定中标人是否存在转包现象。强化行政责任追究制度，加强部门协作，加大对违法违规行为的处罚力度。

3结论

目前，我国铁路建设招投标市场仍存在许多问题，随着法制建设和市场经济的不断完善，招投标市场将会逐渐走上规范化、法制化轨道。

参考文献

[1]全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国招投标法[S].北京：全国人民代表大会常务委员会，1999

[2]国务院办公厅.规范招投标活动的若干意见[R].北京：国务院办公厅，2004

[3]李明涛，申新江.应该重视工程设计各阶段的招标工作[J].建筑经济，1999(1):31-32

[4]于涛.我国工程招投标现状分析[J].建筑市场与招标投标，2009(5):11-12

[5]张明轩.建设工程招标代理一本通[M].武汉：华中科技大学出版社，2008:101-102

[6]GB50090—2006铁路线路设计规范[S]

[7]GB50091—2006铁路车站及枢纽设计规范[S]

中图分类号：F530.31

文献标识码：B