张亚贵 田凤荣

开展规范性文件备案审查工作的做法和思考

张亚贵 田凤荣

开展规范性文件备案审查，是法律赋予人大常委会的一项重要监督职权，也是监督法规定的地方各级人大常委会经常性监督工作的重要形式之一。2008年9月10日市人大常委会通过《天津市人大常委会和区县人大常委会审查监督规范性文件办法》。河北区人大常委会认真学习宣传、贯彻执行，推进这项工作深入开展。

一、开展规范性文件备案审查工作的基本情况

为了切实做好规范性文件备案审查工作，建立健全符合河北区实际的备案审查工作制度，2012年10月24日，河北区十六届人大常委会第五次会议审议通过了《天津市河北区人民代表大会常务委员会审查监督规范性文件办法》，明确了备案审查的范围、内容、程序、处理方法及工作程序，使规范性文件备案审查工作有章可循。2014 年5月，河北区人大常委会在全市率先设立了法制室，并将规范性文件备案审查工作纳入法制室职责之中。2012年区政府共报送的规范性文件13件，区人大常委会向市人大常委会报送文件9件；2013年区政府报送21件，区人大常委会向市人大常委会报送6件；2014年区政府、区法院、区检察院共报送13件，区人大常委会向市人大常委会报送6件。

二、开展规范性文件备案审查工作的主要做法

2012年规范性文件备案审查工作正式开展后，区人大常委会及时召开工作会议，并举办了专题培训。常委会分管主任带领法制室人员，认真研读相关法律法规和规章制度，并到市人大常委会有关部门共同研究探讨问题。在此基础上，重新修正了《天津市河北区人民代表大会常务委员会审查监督规范性文件办法》。

近两年，针对规范性文件在报送中存在的问题，先后两次召开了“一府两院”相关部门负责人联席会议。通报全区规范性文件备案审查报备情况及存在的问题，对报送范围、条件、要求等进行了培训，同时对今后的报备工作进行部署和提出相关要求。提高了“一府两院”主管部门对规范性文件的重视程度及对需报送文件的把握，有效推动了规范性文件备案审查工作的顺利开展。

三、开展规范性文件备案审查工作存在的主要问题

规范性文件备案审查工作虽然取得了一些进展，但还存在一些问题，主要有：

（一）重视程度还不到位，报送备案审查的主动性不高。从规范性文件制定主体来看，主动接受人大常委会监督的意识还不强。不少单位能够做到报送备案，但仍存在“戳一戳、动一动”的情况，不能严格按照《办法》规定的在规范性文件发布30天内予以报送。一年一报的情况时有发生，实际上仅履行了告知义务，导致人大监督滞后和被动，损害了规范性文件备案审查工作的严肃性和实效性。

（二）报备还不够规范，报送备案审查水平还有欠缺。一是报送的材料不符合规定，有的没有备案报告，有的没有制定说明；二是报送的份数不足，有的单位没有按规定报份数和电子文本；三是仍有一些部门不清楚规范性文件的标准和定义，以致将一段时间以来单位发的各种文件一并打包报备。

（三）宣传还不够广泛。宣传方式单一，各部门乃至公众对这项工作的认知还处于初级阶段，公众知晓度不高。

四、下一步开展规范性文件备案审查工作的措施和打算

（一）加大宣传培训力度。要切实提高对建立健全落实规范性文件审查制度重要性紧迫性的认识，一方面人大对“一府两院”进行监督是宪法、监督法赋予的一项重要职权；另一方面规范性文件具有普遍约束力，有的涉及公众的权利和义务，与人民群众的切身利益息息相关。“一府两院”有关部门应当从维护国家法制统一和维护人民群众合法权益的高度，增强工作主动性，通过报刊、电台、电视台、网络等新闻媒体，全方位、多角度、多形式宣传监督法和有关法规制度，引导人民群众学法知法懂法用法，营造良好的舆论氛围，把建立健全和落实规范性文件审查制度列入议事日程，充分发挥备案审查工作在维护社会主义法制统一、保障人民群众利益、促进依法行政中的作用。

（二）夯实工作基础。从四个方面加以落实：首先明确规范性文件备案审查的工作机构及其具体职责；二要明确制定规范性文件的条件和要求。把依法应该报备的规范性文件纳入报备范围，做到不错报、漏报和瞒报。对制定机关不及时报备的，要主动催报和限期报备；三要坚持规范性文件的报备标准。按照规定要求，实行统一的报备格式，做到材料齐全、格式规范；四要建立健全相关配套制度。要建立健全报备人员责任制。各单位负责规范性文件报备的人员要报区人大常委会法制室备案，还要建立规范性文件报备人员网络，实行责任制，对拖延报备的单位和责任人实行通报批评。

（三）严格工作流程。重点把好“四关”：一要严把程序关。严格依照办法的规定，遵循既定的工作程序，依法、高效地开展规范性文件备案审查工作。二要严把初审关。法制室在负责报备文件的接收、登记后，还要切实承担起初审的职责，对报备材料不齐全的，要督促报送机关及时补充。对不符合规范性文件备案审查范围的，应及时退回报送机关。对属于备案审查范围的，则应在规定时限内报主管主任批转有关工作委员会进行审查。三要严把审查关。由于规范性文件是抽象行政行为，不具有可诉性，对其进行审查是法律法规的具体要求，也是保护合法权益的现实需要。区人大常委会各工作委员会要按照职责分工，认真履行职责，对规范性文件进行严格的审查，写出详细具体的审查意见。对一时难以决断或把握不准的，可以会同其他工作委员会进行审查，必要时邀请有关专家参与审查。着手建立“前置审查机制”，即对一些涉及面广、影响力大的规范性文件，将监督的关口前移，即在文件公布前，制定机关将征求意见稿送人大常委会备案审查机构，由备案审查机构初审或经审查程序后，将意见或建议反馈给制定机关。四是严把归档关。各工作委员会在审查完毕后，及时将审查意见和相关材料移送法制室，法制室要分门别类地做好已经审查的规范性文件的归档前期工作，保证归档材料完整、齐备后转办公室存档。

（作者分别为河北区人大常委会法制室主任、科教文卫室副主任）