浅论公共利益的属性——从《土地管理法》修改看公共利益的运用<br/>

浅论公共利益的属性——从《土地管理法》修改看公共利益的运用

2015-02-06黄莹莹

法制博览 2015年21期

黄莹莹

广东财经大学法学院，广东广州510320

公共利益是与人类生活密切相关。在我国，也存在大量的关于公共利益的法律文本和条款。“公共利益”术语，已经成为我国的法律体系的核心法律话语之一。但是，公众利益一词，由于长时间的模糊性和不确定性，和我国特有的法律概念和法律系统，法律文化的深刻影响。如何合理界定公共利益，这在长期以来是摆在我们面前的问题。近年来，随着城市化的进程加快，集体土地作为重要的资源，其内生的经济增长潜力不容忽视。

我国宪法规定土地征收必须基于公众利益，但当前公共利益的法律定义不清楚，政府试图获得“公共利益”的私利案件频繁发生。该现象严重侵犯人民群众的利益，损害政府的公信力，甚至对社会稳定造成威胁。因此，明确其属性是准确把握土地制度和机制的关键点。

据悉，全国国土资源工作会议提出要与立法机构配合合作，加快土地管理法律和其他关键法律的修改，加强土地改革和完善我国的土地法律体系。经济新常态下，土地管理基本法律，在保护耕地，促进城市化进程起着核心作用。由于我国《土地管理法》所秉承的立法思维，束缚了现实进展，滞后于当前经济和社会发展和土地管理的客观要求。因而，修改《土地管理法》迫在眉睫。

一、公共利益的产生

公共利益概念是一个实质很不确定的法律概念。概念是阐发剖析问题的逻辑出发点，概念指导我们进行摸索真理。若是我们对概念观念的理解不准确，那么，理论研究与探究极可能会误入歧途，得不到想要的成效。关于差别性概念，公共利益区别于国家利益、社会利益、集体利益、私人利益等其余概念，也能够说是各类共同体利益的集中表现，是处于最高水平的利益。

经济新常态下，经济发展会导致我国对土地需求日益增长。从本质上讲，土地征收是对公民权利的限制。尽管国家法律系统中以不同的方式对相关具体内容加以规范。国家应根据公共利益目的征收土地，但很长一段时间，中国的“公共利益”法律定义过于概括和模糊，没有详细的概念。

法律是用来协调和解决人类社会中的冲突，从而平衡不同群体的需求，形成有机规范的系统。人类社会的不断发展和进步，各种团体的利益需求变得极其多样化，这使得人们对法律的功能提出了更高要求。因此，在法律内部有必要进行合理分工，发挥其协调和保障利益的功能，确保法律有效调整各种利益关系。

二、公共利益的含义与本质

2004年3月14日，“公共利益”从一个学术概念正式成为一个法律的观念。但仅提出“公共利益”的概念，而不是确切、详明的定义。于是，学者众口纷纭，试图诠释“公共利益”内涵和外延。通过一段时间更深入和广泛的研究，我们发现，“公共利益”实际上是一个不确定的法律概念。

在域外，美国著名的法社会学家庞德这样解读利益概念:“美国闻名法社会学家庞德如此界说的:“它是人类个别地或者在集团社会中谋求得到满足的一种欲望或要求，因此在调整人与人之间关系和安排人类行为时，必须考虑到这种欲望或者要求”①。社会契约理论认为，在人类社会发展历程中，人类不能仅靠自身力量去保障个体的生存，而必须团结起来保证集体生存及种族延续。②

仔细分析以上内容，可以看出，公共利益包括以下几方面含义:①需要是利益的始因;②利益是主体对客体的一种积极关系;③利益是人们行为的内在动机;④利益具有客观性。③所谓的利益，是基于一定的生产基础，获得的社会实质和功效的需求。人们之间会形成众多利益关系，也反映了人类的政治关系与生活。

三、公共利益的属性

(一)确定公共利益属性的必要性

研究公共利益的属性，是明确如何合理配置和利用国土资源，也是解决客观变化的选择。从经济学的角度分析，土地由于其特有属性，即使不参与到生产环节，但也为人类社会经济发展提供价值。从这个角度分析，土地理所当然被认为是经济过程中的重要组成部分。国土资源不仅有功能性，而且存在稀缺性。在配置国土资源要考虑到其承载能力和修复能力，也要考虑到与相关资源的牵连性。稀缺性加强，竞争性使用的格局会呈现出来，其严峻的格局不得让我们深入研究思虑。因此，理当使用监管方法来实现资源优化配置。

(二)确定公共利益属性的可能性

梁彗星先生在《物权法草案建议稿》第48条中指出，“所谓公共利益，是指公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业、环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、公共水源及引水排水用地区域的保护、森林保护事业，以及国家法律规定的其他公共利益。

然而，在现实生活中公共利益形式众多，远于列举形式所能穷尽。因此，对属性进一步讨论可以把握其实质性内容。确定公共利益属性的达成，必须考虑以下疑虑:1．何为公共利益?2．公共利益的特征包括哪些?土地征收下的公共利益是以国土资源是以土地为客体，其属性在土地征收背景和我国国土资源格局框架下来研究。

客观地说，与传统方式解释的公共利益含义相比，其属性解释不周延。但提及基本属性，应该有一个接纳性更强的法律思维方式去适应当前学说。于是，以相关理论为基础建构起来的公共利益的属性，而非纯粹意义的公共利益的属性。建立合理有效的协商合作机制为手段配置国内土地容量对公共利益属性进行制度设计，应将公共利益属性确定性走向现实。

(三)确定公共利益属性的现实性

公布于2011年1月21日的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条中，列举五个关于公共利益的内容加上一条兜底条目。从某个角度来说，这是“公共利益”在法律范围上的一次重大突围。以上解读，能明确的是，土地征收中公共利益的独特属性有以下几点:

1．客观性

公共利益不是主观，人为孤立的不同种类，不同层次级别的价值所得，不因主体不同或者感性解读而发生变化。由于它自身的客观性属性，也为阐述公共利益定义准备条件。

2．正当性

本文论述的正当性，包括实体正义和程序正义两个方面。④财产权作为公民享有的权利。只有在法定条件下，才可以对其进行征收或征用。即是说，它是具有合法性和正当性，符合实体在体系上的公众利益。

3．优先性

公共利益的价值，除了在相比其他价值上更有优势，可以理解为这是实现公共利益和征收行为的集合。“只有在公共收益明显大于个人因正常期望受挫而蒙受的损害的情形中，才能允许对私域予以上述必要的干预”⑤。换句话说，在房屋土地征收过程中，是在公共利益与私人权利之间权衡价值的基石上，从而做出最终均衡选择。

四、公共利益属性的特征

(一)非营利性

公共利益属性的非谋利性，是指公共利益不得直接或间接地以营利为目标，任何包括商业利益都不能定义为公共利益属性，不得以公共利益的名义制约或褫夺公民的权益。

(二)开放性

这意味着，公共利益不该被任何特定的主体垄断，而由所有成员共同享受，但不能仅用单纯数目多寡决议，还应该结合实际情形，综合判别。

(三)统一性

统一性，是指利益主客观的统一性。尽管公共利益是不确定的，但不等于在处理公共利益的问题，没有客观规律。基本上，认定的利益和价值的形成，是由客观物质条件和社会实践决定的。作为同一的社会共同体，应当把握人们的共同利益追求。

(四)相对性

新常态经济下，必须对进行种种公共利益问题全方位考量，从而确定一个顺序予以排序筛选。公共利益具有相对性，它不是永恒不变的，会因社会发展进步和法律变化发展，人们对存在冲突的公共利益予于取舍的确定，合理均衡各方利益。

五、公共利益属性的状态分析

(一)自然状态下公共利益的属性

对国土资源的使用，为人类生产生活所必需。放眼世界各国，为了满足本国需求，必定会使用到其国土资源。在自然状态下，即在国土资源没被透析利用，国土环境并未被作为一种有限的自然资源来对待，而更多是被看待为一种土地的商业开发价值的存在。土地的利用从某种程度上处于一种自然权利的状态，更多是政策方面的规制和保护。而在经济新常态下，这种现象愈发明显。国土资源是稀缺资源，为了适应和满足土地未来的发展，厘清公共利益的属性必不可少的。

在三权分置的大格局背景下，国土资源具有有限的流动性等属性，解决冲突的法律机制会在不能继续合理配置稀缺资源的时候发挥法律功效，以期维护各类资源和谐利用的格局。此时的《土地管理法》，就应将其逐渐从自然权利进化到法定权利，相应的公共利益属性正在接受一场新的发展和变化。

(二)土地制度下公共利益的属性

我国的土地制度下，土地资源不再是无限资源。公共利益的原始定义边界也将做出改变。由于土地的稀缺性和有限的流动性。因此，对公共利益的界定本质上是在我国的土地制度下，对国土资源在主体之间的分配，从而达到合理配置国土资源。公共利益属性制度有其研究的价值，不论是在最初分配环节还是在交易过程等环节，公共利益属性制度都将起着重要影响。