●郑家泰

自治性建设、审理案件与社会治理

●郑家泰

党的十八大、十八届四中全会提出的司法体制改革任务正在全面加快落实。置于政治体制改革的宏大背景下，审视法、检“两院”人事与经费管理上提一级决定的出台、行政诉讼法的修改、立案登记制的推行等一系列具体司法改革措施的实施，可以看出中央以司法权制约行政权、加快推进法治政府建设的决心。司法正在加快摆脱权力干预，按照自身规律实现系统的自治性发展。司法系统自治性的增强，司法救济权能的扩张，能够功能性的解决权力任性、政令不畅和地方主义等问题，确保法律在全国范围内的统一实施。因此，指向这一目的的司法体制改革具有不可逆性、长期性、艰巨性。

回顾上一世纪改革开放初期的司法组织，则还处在一个政、法不分的混沌状态。基层法院和人民法庭被视为政府的一个部门，经常被征调从事征收“三提五统”、缉私打假、计划生育、招商引资等行政事务工作。商品经济、市场经济的不断发展，使得司法组织逐渐从行政体制中分离出来，一步步走向地位和功能的相对独立。从原先依附于政治(行政)系统的一个要素到自成系统——司法主体身份和话语权的确立、司法权能由弱到强的成熟历程体现了市场经济条件下的法治发展逻辑。但也要认识到，中国的司法自治仍有自身的规定性，其所追求的自治不必然是发达国家的完全自治模式。甚至，在走向自治的过程中还必须要处理好与政治的关系——不是分道扬镳而是在获得相对独立性的基础上主动的参与政治，与政治联手发挥社会治理功能。

原因有三：

其一，政治始终是决定中国前途命运的第一因素，司法始终在政治领导下发挥功能作用。近代以来，中国作为一个民族国家的独立、解放和现代化，从一开始就是一个政治领导和推进的历史逻辑，离开中国共产党的政治领导，一切都将无从谈起。特别是国家的现代化建设、政治经济文化社会司法等各方面改革，更是政治领导下的上层建筑自我革命，这与经济社会自然演进引发上层建筑变革的路径迥然不同。在这一自上而下推动改革的过程中，一旦失去政治的领导和保证，改革不但将迷失方向，也会失去动力，最终陷入政治动乱和社会混乱。因之，司法必须旗帜鲜明服从和接受政治的领导，既不可能脱离政治的领导而独存，更不可能以司法的价值指向替代政治价值指向。从理论上讲，司法的价值指向与政治价值指向具有内在的一致性，但位阶有上下之分，司法以其法律功能确保政治目的价值的实现。因而，“司法独立”的概念内涵与西方国家有着明显的区别。相对于政治而言，司法“独立”仅指职业的专门性、司法运行规律的自治性。

其二，司法不仅要按照职业分工从事化解矛盾工作，还须同时担负起社会治理的政治使命。对于自上而下推进改革和现代化的后发国家而言，司法作为上层建筑的一个重要组成部分，因其掌控着庞大的法律资源和法律话语权，需要其主动向社会释放法律垄断性，满足政治、经济、社会、文化建设面对司法的越来越多的法律需求，以司法之手推动法治进程。这是要求司法担负起主动参与社会治理的政治责任。受国情限制，仅仅审判案件，并不必然产生社会治理的功效。

其三，司法主动参与社会治理，是在政治领导下，与政治密切配合、联手共治的形态。在司法成长为一个相对独立的自治系统前提下，政治对于司法的领导方式，由原先的直接干预变为政治上的领导与职业上的尊重、专业上的依赖。政治对于国家与社会的治理，需要司法系统的支持与配合。这既有利于减少治理成本，也有利于提高治理效能。比如，司法受理的各类矛盾，其实质上都是社会肌体产生的病症，这些社会病症的产生，与社会治理、管理的失效、低效密切相关。司法通过审判这些案件，就能找出这些病症的发作规律，从而为政治提供治本之策。如果司法不能提供这种服务，则政治就不能准确、及时查找出病因，病因不除，病症依旧多发，社会治理会长期处于无效或低效状态。

在当前和今后一个相当长的时期内，司法工作需在以下三方面积极作为：

一是加快自身改革，加强系统自治性建设，使其具备与政治经济社会发展相适应的司法权威与公信力。政治体制(司法体制)改革的重要目标在于建设法治政府，将边界不清的庞大行政权力“关进笼子”。在不改变宪法规定的政权结构的条件下，将权力“关进笼子”的最现实办法就是以权利制约权力。凡是权力滥用的地方，都是权利被侵犯的地方，对权利的救济是司法的基本功能。要确保司法权利救济功能的充分行使，就必须从体制上赋予司法的自治性。当下正在进行的司法体制改革，其重要目标就是让司法权真正从依附权力的状态中解放出来，获得自身的相对独立性与自治性；就在于让司法权摆脱对地方权力的附庸，真正成为国家权力，获得全国范围内的统一性，使其对权利的救济体现出国家的坚定意志。刑事诉讼法关于“以审判为中心”制度的确立，行政诉讼法关于“司法审查权”的扩张，“立案登记制”关于对当事人诉权的保障等等，都从各个方面扩大司法权能，形成对公权力的多方面制约。当下司法系统、司法工作人员要勇于担当，深刻体察司法体制改革的宏大背景与根本目的，大力加强自身的基本素质与司法能力建设，理直气壮依法、独立、公正行使审判权，将各项改革措施真正落实到位，加快形成相对独立的司法体系与胜任需求的司法权威与公信。

二是加快司法系统内部运行机制改革，履行好化解矛盾、维护稳定、创造稳定的本职。当下，成长中的司法权威与公信力正遭受多个方面的冲击。从面上来看，大量的矛盾纠纷涌入法院，几成“诉讼爆炸”之势，发达地区如北京、上海、广东的法官人均办案超过200件，已达超负荷状态且不能持续，“案多人少”已成为全国法院共同的沉重话语，司法系统和司法者沦为“办案机器”，无暇他顾。大量案件不能在法定期限内审结，效率成为最大担忧；从纵向体制来看，国家区域发展的不平衡性，权力运行的地方性，使得一部法律的施行，产生了五花八门的司法结果，严重破坏了司法的国家统一性，损害着司法的公信；从横向司法机关之间、司法与权力的关系机制来看，良性互动与制约机理尚未形成，个别刑事冤案、典型案例被社交媒体放大，动摇了人们对司法的信任；司法强制力不够，社会征信体系建设处于起步阶段，大量司法裁判案件无法兑现结果，进一步削弱了司法权威，等等。可以说，司法系统仅仅是履行审判本职的努力也正在经受严峻考验。这些问题解决不好，就很难形成“隆其地位和待遇”的政治说服力。当下的司法内部运行机制改革，应当着眼于从机制上进一步提高司法者积极性，从而大幅提高司法效率，解决好司法承诺问题，在短期内卓有成效提高司法公信，从而为深化改革争取时间和空间。

三是加快形成与政治系统良性互动的机制，增强参与社会治理的意识和治理成效。一个社会矛盾纠纷的增多，固然是社会转型、改革深化的必然产物，但如果缺乏治本之策，任由矛盾无序积累，达到阈值就会动摇政治稳定的根基。国情和现实要求司法对此作出同步回应，逆向探索改变矛盾无序增多的土壤。这一工作不能等待司法发育成熟后再去启动。当前，司法已经成为一个具有自治性、相对独立性的系统，按照系统论的观点，系统具有开放性，系统的生存与发展，要求信息、能量的输入与输出保持大致均衡；系统与系统之间也是一个相互依存、彼此开放、进行信息与能量正常交换的共存共荣关系；同时，系统本身应具备对环境(其他系统)的反馈机制，通过检视、改进输出结果，让输出结果再返回到环境(其他系统)中去，达到影响环境(其他系统)的目的，调节和控制系统的再输入与再输出，从而保持系统的活力。目前，司法系统的信息、能量输入入口敞开，但消化不良、输出质量不高；同时缺乏反馈机制，能动参与社会治理的贡献度不大。由于司法系统形成了法律解纷的职业优势与资源垄断，担负社会治理主要任务的政治系统产生了对司法系统的信息交换需求，司法系统不能凭借受干预的历史记忆，以“上帝的归上帝，恺撒的归恺撒”(司法独立、司法自治)为由漠视和拒绝这一需求。要加快建立健全司法系统与政治系统的良性互动机制，特别是要发挥司法系统的职业特点和专业优势，深入研究分析各个领域矛盾发生的原因规律，积极主动参与政治决策，使司法建议成为政治决策的重要参谋和必备组成部分；要抓住一个时期矛盾集中表现的典型案件，形成典型判例，借助政治系统的组织机制(党、政、群、社团等基层组织)、宣传机制进行全面深入的司法宣讲，使得家喻户晓。以法律思维和法律方式型构基层社会治理组织，改造矛盾纠纷产生的土壤；要将新型社交媒体变为与社会对话沟通、深刻把握人民群众对司法新要求、新期待的交流互动平台，及时回应热点，逐步建立菜单式、类型化判例的社会发布机制，将新媒体之于社会稳定的负面效应翻转为正面效应；进一步强化人民陪审员参审机制，让每一个公民都能最大限度接近司法、观察司法、体验司法。等等。司法系统积极主动的参与社会治理，会极大弥补政治系统专业性的短板，有利于降低政治成本，提高执政效能。同时，司法系统与政治系统联手共治，就会从根本上序化社会，实现从“维护稳定”到“创造稳定”的转变，而这也会从根本上减少矛盾的发生，进而减轻司法系统的案件压力，为加强自身自治性建设争取有利的时空。

(作者单位：莒县人民法院)

责任编校：郝晓越