●山东省高级人民法院民二庭

关于破产审判改革试点法院工作情况的报告

●山东省高级人民法院民二庭*

破产案件审理方式改革试点工作，是最高法院为贯彻中央关于健全优胜劣汰市场化退出机制、完善企业破产制度重要精神，充分发挥破产法制对市场经济秩序的规范作用，进一步探索改革企业破产案件审理方式和工作机制所作出的重要决定。一年来，作为试点法院的淄博市中级人民法院和滨州市滨城区人民法院立足当地经济社会发展状况和破产审判实际，理顺思路，确定重点，多方联动，统筹推进，在理念、载体、机制等方面进行了一些有益探索。

一、关于“债权人会议运行机制和法院内部相关职能部门的协作配合机制”试点

该试点任务由淄博市中级人民法院承担。淄博是以陶瓷、纺织、冶金、建材等传统产业为主的老工业基地，近年来随着经济发展进入新常态，“转方式、调结构”步伐日益加快，市场自身对于企业通过破产清算方式有序退出存在旺盛的司法需求。淄博是全国政策性破产的首批试点城市，一方面解决了大量的国有企业破产难题，另一方面也不可避免的存在许多基于政策性破产衍生的破产审判理念、机制等问题，急需以现行企业破产法对原有操作机制进行梳理和规范。基于以上分析，淄博中院确定了着力挽救危困企业、着力促进资源配置合理化、着力优化区域金融生态环境三个工作着力点。

(一)建立六项工作机制，推动试点改革工作

1.探索构建科学合理的债权人会议运行机制

一是逐步构建债权人会议规则体系。以近年来审理破产案件中召开债权人会议的司法实践为基础，逐步形成完整的债权人会议规则体系，对确定债权人会议参加人员、债权人会议职权，债权人会议召集、表决、统计等，进行规范。

二是逐步完善债权人异议处置流程。制定《破产债权异议办法》，对异议主体、异议事项、异议时限、权利保障等作出明确规定，以债权确定的准确、高效促进破产程序的顺利推进。

三是探索创新债权人会议表决模式。对于债权人人数众多、地域分散的破产案件，在充分尊重债权人意愿的前提下，以书面征求意见的方式，破解债权人难以到场表决的问题，采取书面表决和现场表决相结合的方式，提升投票表决效率。

四是着力凸显债权人委员会职能作用。以“能代表、善沟通”为标准，组建债权人委员会，保证每名委员能够代表不同债权类型、不同地域，并具有较强的沟通能力。以“债权额、住所地”为标准，划分债权人小组，并将委员分工情况和小组中各债权人的联系方式打印成册，保障小组成员及成员与委员会委员间的沟通顺畅。以“知情权、参与权”的充分保障为标准，通过设立“债权人委员会”办公室、重大事项通报并征求意见等方式，完善债权人委员会参与路径。

2.探索理顺破产审判部门和法院内部相关职能部门的协作配合机制

一是以保证破产案件在立案庭和审判庭之间快速流转为目标，合理设计立案庭和审判庭的职能分工与流程。在立案登记制改革的背景下，确定立案庭在破产案件立案受理上的形式审查权，对于提出破产申请时须提交的材料清单，由立案庭一次性告知申请人，在申请人材料齐全后，以预立案方式接收申请材料，并向申请人出具预立案通知书；确定审判庭在立案受理上的实质审查权，严格按照破产法及司法解释的规定，审查申请人的申请是否符合法定立案条件并裁定是否受理。

二是以确保破产案件审理程序高效推进为宗旨，合理定位破产案件审理中司法技术部门的职能作用。在管理人指定方面，由审判庭根据破产企业性质、破产案件社会影响、法律关系复杂程度等，建议司法技术部门采用随机方式、竞争方式或推荐方式指定管理人；在资产审计评估方面，突出破产案件相对于一般诉讼执行案件在审计评估中的特殊性，由司法技术部门向审计评估机构提出审计评估的具体要求；在资产处置方面，针对破产财产处置在时间、方式、用途等方面的特殊要求，充分尊重债权人会议决议，积极协调司法技术部门，在拍卖次数、处置方式等方面采取更加灵活便捷的方式，破解破产财产变现难的困境。

三是以保障债权公平有序受偿为目标，探索执行转破产的衔接机制。当执行法院与破产法院为同一法院时，执行部门将案卷相关材料移送本院立案庭和审判庭进行协同审查，决定是否转入破产程序；当执行法院与破产法院非同一法院时，首先在执行法院内部，由执行部门与立案、审判业务庭进行会商，对企业是否进入破产程序形成审查意见，对需要转入破产程序的，通过立案部门移送破产法院。

四是以服务破产案件审理为导向，逐步完善破产衍生诉讼案件的协调机制。破产庭与审判庭之间，立足提高效率、优化效果，把握破产衍生诉讼案件的裁判时机、裁判方式，保障破产案件顺利推进；上下级法院之间，立足意见征询、情况通报，理顺上级法院破产庭、审判庭与下级法院破产庭、审判庭之间的对口指导关系。

3.探索构建司法权与行政权的有序运行机制

一是针对干涉操纵资产处置、职工安置和信访维稳等问题，合理定位企业破产中司法权与行政权的界限，构建“法院主导、政府保障、管理人执行”的企业破产案件审理模式，促进行政权积极作为，保障司法权依法行使。

二是为确保政府在破产案件中的保障作用发挥到位，确立破产工作联系人制度。联系人制度的目的是提高管理人与相关部门沟通效率和效果，有效解决破产中职工安置、社会稳定、战略投资者引入等严重困扰破产案件受理和推进的非法律性问题。联系人制度的人员构成情况是企业所在地的基层政府、国土局、房管局、劳动局、公安局、工商局、国税局、地税局、审计局、监察局、商务局、银监局、财政局等部门指派的本单位一名业务骨干。联系人制度的协调推进机制是由政府一名主要领导牵头，根据破产案件的各个审理节点以及审理过程中亟待协调的问题，通过“府院联席会议”的方式，统筹各工作联系人与管理人、法院的沟通协调，保证与破产有关的各项工作顺利开展。在高青法院审理的锯创公司重整案件中，由县政府主要领导统筹各联系人，对外多方招商，对内整合县域资源，顺利引入山东如意集团作为战略投资人参与重整，为重整计划的顺利执行奠定了坚实基础。

4.探索完善管理人考评、激励机制

一是建立《破产管理人行为规范》，作为实施考评的依据，明确管理人工作职责，解决“干什么和怎么干”的问题。从破产企业接管、债权申报、债权人会议组织召开、破产财产变现和分配等各个环节予以细化并明确，确保各项具体工作有章可循。

二是建立《破产管理人工作业绩量化考核办法》，作为实施考评的标准，解决“干好和干坏”的问题。将管理人在履行职务过程中的所有环节和事项予以赋分，以最后得分多少为标准，作为评价管理人工作业绩的基本依据，与管理人报酬挂钩，发挥管理人报酬确定机制的激励作用，确保管理人勤勉尽责。

三是建立《管理人报酬基金办法》，解决无产可破时管理人因“无钱可赚”而消极履职的问题。着重从基金来源、基金规范化管理和使用、基金使用效果等方面制定实施细则，充分发挥基金的保障作用。

5.探索理顺破产程序启动机制

一是制定和完善破产清算、破产重整的审查标准和细则，把企业是否存在重生可能且营运价值是否高于清算价值作为界定破产重整与清算的实质性标准。

二是探索对执行程序中的申请执行人行使释明权，引导其行使破产申请权进而启动破产程序。

三是进一步规范和保障债权人申请破产的程序机制，保障债权人申请启动破产程序权利的行使。

6.探索完善破产案件绩效考评机制

一是建立科学有效的破产案件量化考评机制，充分调动破产法官的办案积极性。

二是建立破产案件信访维稳压力分担和化解机制，改变法官在破产案件推进上的消极被动状态。

三是针对长期未结破产案件，探索建立案件评价监控机制，有效提升审判质效。

(二)优化专业破产合议庭制度，强化试点工作组织保障

1.强化破产案件审判力量。一是破产合议庭原有三名法官既审理破产案件又审理普通商事案件，自2015年5月1日起，三人专业审理破产案件，不再承办普通商事案件。二是破产合议庭组成人员由3人增加为7人，由一名庭长、两名副庭长、四名审判员共同组成专业破产合议庭。

2.优化破产合议庭人员结构。一是知识层次专业化。合议庭7名成员中5人为法学硕士，研究方向涵盖民商法、诉讼法、经济法多个专业。二是知识结构多元化。除法律专业人才外，新增一名曾在研究室工作的青年干警，加强破产审判的综合调研能力；新增一名具有注册会计师资格的青年干警，加强对破产审判中账目、资产的审计评估工作。

3.专兼结合提升破产审判能力。按照“三专四兼”的原则分工，原来的三人专业负责审理破产案件，新增四人既审理破产案件又审理普通民商事案件。“三专”突出深度，强调专注，保障了破产法律知识技能在上下级法院之间的深度沟通以及实务界与理论界的良性互动；“四兼”突出广度，强调融合，保障了破产审判与普通商事审判在知识交流、信息互通方面的开放性。“专兼结合”模式，对审判技能的提升和整个破产审判工作的推进作用正日益显现。

(三)争取教学科研机构支持，构筑试点理论、信息支撑

1.与中国人民大学破产法研究中心密切合作，邀请全国破产法专家王新欣教授到淄博专题调研破产重整案件的审理模式，并选择六家危困企业深度挖掘论证“出售式重整模式”。2015年6月份，钜创公司的职工债权和普通债权已经按照重整计划全部分配完毕，保证了破产企业财产的运营价值和职工就业，实现了各方利益最大化，收到了良好的法律效果和社会效果。

2.建立与驻地高校山东理工大学法学院的合作机制，将专攻破产法、公司法方向的封延会教授纳入试点工作调研团队，形成《虚假破产行为的法律规制方案》《执行转破产程序的制度设计方案》等调研成果。

3.以《商事审判指导》、《人民司法》、法律法规数字图书馆等权威资料为信息源，探索建立破产审判信息资料数据库，按照司法政策、各地经验、理论探讨等专项模块，对2007年新破产法实施以来的政策、实务、理论进行系统梳理，搭建破产审判工作理论与实务研究的信息共享平台，作为本次试点的数据信息支撑。

二、关于“破产管理人报酬基金”试点

该试点任务由滨州市滨城区法院承担。滨州市滨城区历史上属于经济欠发达地区，特别是随着经济发展转型，传统企业如棉纺、造纸、服装等类型的企业发展遇到了瓶颈，生产经营极端困难，对于通过破产程序摆脱困境有着较强的司法需求。滨城区法院及时调整思路，2007年设立了民三庭，主要审理公司清算和破产案件。随着企业申请破产数量大幅上升，在案件审理过程中所遇到的主要问题是“无产可破”，即在企业破产时已经基本上成为“三无企业”(无人员、无财产、无账册)。

(一)试点目标

利用被列为改革试点项目的机会，取得党委和政府在资金和政策上的支持，进一步拓宽和规范基金积累渠道，完善基金的使用程序，形成既符合财经制度，又具有一定灵活性的规范。同时加强对管理人的指导和监督，促动管理人高效履职。

(二)强化管理人报酬基金管理

一是适当拓宽基金的积累来源。将主要由管理人报酬中按比例收取和法院案件受理费中予以划拨的方式外，又新增加两项：⑴破产财产按照分配方案执行分配后剩余的尾款，经债权人会议通过，可以归入基金。⑵破产程序终结后发现的债务人财产不足以支付追加分配费用的，可以归入基金。下一步将积极争取财政资金的支持。二是明确基金使用的案件类型及适用条件。在四类案件中管理人可以申请使用基金：⑴“无产可破”案件，⑵除担保财产外、债务人剩余财产较少或不可变现的案件，⑶根据破产法第108条终结的案件，⑷因其他原因使管理人工作成本明显高于应收取报酬的案件。另外，增加了在关联企业破产案件或属于同一主管部门的国有企业破产案件中，破产费用可以适当调剂使用的规定。

(三)初步成效

2015年以来，滨城区法院加大对破产管理人报酬基金拨付和筹集。目前已对3件无产可破案件拨付了相应的破产费用和管理人报酬，1件已经终结破产程序，另外2件正在做终结的准备。

三、关于“破产案件财务顾问制度”试点

该试点任务也是由滨州市滨城区人民法院承担。

(一)试点目标

对财务顾问的性质、地位、责任、权利以及功能等方面进行论证，探索适用财务顾问参与企业破产程序的启动、推进以及监督，正确把握对案件受理与否的标准、有效指导监督管理人、预防和纠正对破产财产的不当处置，保证破产程序依法有序推进。

(二)拟定破产案件聘用财务顾问规范

试点以来，滨城区法院已经在聘用财务顾问的案件类型、财务顾问的资格、聘用程序、费用来源及支付、工作成果的提交与使用等方面，对财务顾问制度进行了调研并初步拟定了相应规范。

(三)初步成效

2015年以来，滨城区法院适用财务顾问推进破产案件的受理和破产程序的进程已经取得明显成效。1件因法定代表人死亡、1件因法定代表人弃企逃债导致财产状况不清的破产案件，在财务顾问进驻工作后，摸清了公司的财产状况，使两案得以尽快受理。1件案件审理过程中，针对职工和债权人对公司财产提出的异议，财务顾问对相关问题进行了专项审计，并收回了相应的破产财产。

责任编校：王磊

*调研组成员：孙英、肖彬、康靖。