金 雁 王玉珍

(中共南京市委党校 江苏 南京 210046)



改革与创新南京社会养老服务体制机制的研究

金 雁 王玉珍

(中共南京市委党校 江苏 南京 210046)

面对严峻的老龄化挑战，围绕“老有宜养”的目标，南京确立了政府、社会、市场多元合作供给的以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系，解决了社会养老服务发展的方向问题，但是如何保障这种模式和体系充分实现它的效能并得以持续发展的体制机制还没有真正建立和完善起来。体制机制的改革滞后已经成为南京社会化养老服务发展最为重要的制约因素。

养老服务；体制机制；南京

一、引言

南京是全国最早进入老龄化行列的城市之一，而且老龄化的形势十分严峻，呈现出“五高”的显著特征。一是高基数，截止到2013年底，60周岁以上的老年人已经达到120.75万人，占户籍人口的比重达到了18.5%。剔除在宁的100万大学生和驻军，实际老龄化率已经达到了23%，即已经达到深度老龄化的程度；二是高增速。老年人口的增长率达到4%，远远超过0.3%左右的人口自然增长率；三是高龄化。2013年底，80周岁以上的老年人口为18万，占老年人口的比重达到15%；四是高素质。南京老年人口中高中文化比重，尤其是大专以上文化程度的比重在全国城市里面几乎是首屈一指；五是高需求。此外，南京的老龄化还伴随着未富先老、家庭规模小型化、空巢化等现象，养老服务的供需矛盾更加突出。尽管南京市很早意识到社会养老服务体系建设的迫切性，在全国先行先试，但是，发展至今，各种发展瓶颈逐步显现，如，用地难问题、民办养老服务组织发展问题、医养融合问题、各类资源的整合问题等等，这些发展瓶颈的背后实际上都是深层次的体制机制问题。可以说，虽然南京很早就确立了政府、社会、市场多元合作供给的以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系，解决了社会养老服务发展的方向问题，但是，如何保障这种模式和体系充分实现它的效能并得以持续发展的体制机制还没有真正建立和完善起来，体制机制的改革滞后，已经成为南京社会化养老服务发展最为重要的制约因素。

与传统的家庭养老和单纯的政府养老不同，社会养老服务体系的核心是政府、市场、社会、家庭、个人等多元主体的合作供给，其运作绩效一方面取决于各供给主体的发育状况和它们对养老服务的参与度，同时，更取决于各个主体间的合作状况，即服务目标的一体化、服务资源的整合化、服务供给过程的合作化。综观目前南京社会化养老服务体系的构建与运行状况，还远未达到这种水平，甚至出现诸多合作困境，使养老服务的供给在一定程度上偏离公共价值，导致服务供给中的服务水平不高和服务资源的低效益。由此，我们认识到：养老服务体制机制研究的核心和关键是各类主体间的合作关系，只有正确认识和把握这些关系，才能构建起适合南京市情和社会化养老服务体系内在要求的体制机制。

二、南京社会养老服务体制机制的创新及成效

面对严峻的老龄化挑战，南京市委市政府以社会化为导向，确立了“以居家为基础、社区为依托、机构为支撑”的社会化养老服务体系建设目标，把社会化养老服务体系建设纳入社会建设和社会管理创新大局进行统筹谋划、高位推进，同时，强化制度创新，出台了一系列的政策文件，为社会化养老服务体系的建设提供良好的体制机制环境，构建起具有南京特色的社会化养老服务体系。

(一)供给主体创新：形成了政府主导、社会广泛参与的多元化格局

2006年，南京市在全国率先出台《关于动员社会加快发展老年人社会福利机构的意见》，明确提出“充分调动各级政府和社会各方面积极性”、“吸引社会各界力量广泛参与”、“投资主体多元化”、“运作机制市场化”等养老服务发展的总体思路和基本原则。几年来，政府一方面在制度建设、基础平台建设、项目规划、行业规范等方面发挥对养老服务体系的主导作用，另一方面，通过全方位的扶持政策为各种社会力量进入养老服务领域提供经济激励和初始动力。例如，不断降低社会组织准入条件，特别是对申请居家养老服务的社会组织，不仅零门槛进入还能获得财政补贴；对于符合条件的社会办养老机构，在规划立项、资质审批、税收规费等方面给予优惠，并且给予建设和运营等方面的资金扶持。2013年底，全市有民办养老机构191家，床位20205张，分别占总数的62%和43.7%。在全市覆盖城乡的1200多家居家养老服务中心中，民营的304家，占25%。养老服务供给主体多元合作的格局已初步形成，社会组织已成为南京养老服务的主体和中坚力量。

(二)合作机制创新：探索个性化多样化的组织形态

政府、社会、市场多元服务供给主体在养老服务体系中的职责分工不同、资源禀赋不同、运作机制不同，因而，各主体间的合作互动成为社会化养老服务体系的灵魂。在社会化养老服务实践中，南京各区因地制宜、大胆探索，形成了运作多元、南京特色鲜明的多种合作组织形态。在居家养老服务中，2003年，鼓楼区率先创立以“政府购买服务、民间组织运作”为特色，“项目委托”为运作机制的“居家养老服务网”，被誉为“中国式城市养老的鼓楼样本”。近年来，这种合作形式日渐成熟，逐步覆盖了全市城乡各地。在养老机构的建设中，从2002年开始，南京市“先行先试”，形成了公办公营、公办民营、公租民营、公建民营、公助民营等多种各具特色的政府、社会、市场的合作方式。

(三)养老福利供给和输送机制创新：建立政府服务购买机制和补贴机制

作为一项准公共服务，养老服务是社会福利的重要组成部分，政府承担着主导和重要的供给责任。如何合理高效地将政府提供的养老福利输送给服务对象？南京以充分发挥社会主体作用，构建“政府引导、社会主力、市场补充”的养老服务新格局为导向，积极探索、大胆创新。一是建立养老服务的政府购买机制。从2003年开始，南京以鼓楼区为试点，探索建立了政府买单、民间组织运作的“政府购买居家养老服务制度”，为城市高龄困难独居老人提供生活照料等家政服务，取得较好的效果，目前已在全市全面推开。二是建立养老机构的资金补贴机制。2006年南京率先出台养老床位资助和机构运营补贴政策，各区也积极出台配套措施，鼓励社会力量参与养老床位建设。截止 2014年底，全市共吸引社会投资养老机构建设资金1.29亿元；政府用406.7万元的床位补贴，引导社会新增了养老机构床位1145张。

(四)资源整合机制创新：搭建了多层次多样化的“桥梁性”平台

分散于多元主体中的养老服务资源能否有效整合是社会养老服务供给体系的关键性制约因素。目前，南京已经初步搭建起三类资源整合的“桥梁性”平台。一是搭建市、区、社区三级养老服务平台，整合社会居家养老资源。2014年5月，南京市社区居家养老服务综合中心投入运营，承担起养老服务信息呼叫平台、民政12349服务热线、居家养老服务组织的孵化基地、培训中心、管理与技术支持中心、居家养老组织和服务评估等七项功能。全市各区均成立专业组织运营的虚拟养老院，承担本区养老服务呼叫、管理和指导功能，并作为市养老服务呼叫的二级平台。城乡社区则以居家养老服务站、日间照料中心、老年配餐中心、老年康复中心等为依托，为老人提供助餐、助浴、助洁、助急、助医等全方位的服务。二是建立行业组织联盟平台，整合各行业养老服务资源。2006年成立的南京市社会福利服务协会，作为各类养老机构的“娘家”，成为行业利益的诉求者和协调者、行业行为的规范者、教育培训等行业服务的提供者以及政府工作的合作者，对推进南京机构养老的发展起到了重要的作用。由市居家养老服务协会牵头，汇集全市10个服务行业协会、22个骨干品牌养老服务组织、13个培训组织、9个评估组织，建立了“南京市行业协会联席会议”、“南京市养老服务组织联盟”、“南京市培训组织联盟”和“南京市评估组织联盟”等4个服务团体联盟。行业组织联盟平台的建立为行业内各成员组织营造了一个良好的交流、合作、发展的环境和氛围，有效地促进了行业内养老服务资源的整合，规范了行业的发展、提高了各成员企业和社会组织的运营能力。三是搭建“医养融合”平台，整合医疗和养老资源。目前，南京已全面推广“医养融合”，通过养老机构内设医疗机构并低门槛纳入医保定点、对康复护理机构实施床日单元结算、提高家庭病床报销比例等多种途径使“医养融合”得到全面发展。全市医养型养老机构达205家，占总数的71.4%；医养型社区居家养老服务中心357个，占总数的29.7%。

三、制约南京养老服务发展的体制机制瓶颈

通过几年的实践，南京的养老服务体系建设取得了很大的成效，形成了一些特色，为养老服务业发展提供了很好的基础。但是，养老服务体系建设的每一项创新，都会遇到来自方方面面的困难和阻力，特别是体制机制方面问题尤为突出。主要表现在：

(一)政府推进机制不合理，主导作用未能充分显现

养老服务的多元合作供给是南京养老服务体系发展的方向，在这一体系中，政府的职能定位和行政行为的合理化，具有关键性的意义。这是因为，一方面，基于社会养老服务的“准公共产品”性质，政府在其供给中应处于主导地位；另一方面，我国社会养老服务的供给正处于由政府单一主体向多元主体转变的过程中，能否突破“全能政府”的路径依赖，处理好政府与社会、市场的关系是多元合作体系发展的重要制约因素。从南京近年来社会养老服务体系的推进过程看，政府在理念上和行为上尚存在一定的偏差。

从职能定位看，政府在社会养老服务体系中的职能“缺位”与“越位”、“错位”并存。“缺位”表现为政府在养老服务的体制机制和基础环境方面的建设力度不够。如，养老服务的立法进程相对滞后、缺乏养老服务体系建设的专项规划、部分政策因缺乏可操作性而难以落实、对社会组织参与社会养老服务供给的引导和激励不足、对社会养老福利观念更新的引导不力等等，从而导致政府对社会养老服务的主导作用未能充分发挥；“越位”表现为政府在社会养老服务体系中还没有完全摆脱责任主体、服务主体、裁判主体于一身的状况。如，在社会养老服务的管理体制中，行业协会等社会中介组织发育不良，组织体系不完备，未能真正实现管办分离、政会分离；“错位”表现为政府养老服务保基本“雪中送炭”不足，“锦上添花”有余。如，部分公办养老机构服务对象错位，“托底”职责未充分体现，却与“社会”和“市场”抢业务，其收住的“托底”与不能自理老人比例偏低，自费和自理老人比例偏高，甚至有“包房”挤占公共养老资源的现象。

从工作体制看，老龄委、老龄办等老龄工作部门相对弱势，无权、无钱、人手不足，缺乏必要的强制力和协调手段，同时，与老龄工作相关的其他政府部门又缺乏主动配合的内在动力，被动应付或推脱，导致养老服务工作常常是民政等少数部门唱“独角戏”。目前养老服务工作中的许多困境，如医养融合、用地难等等皆源于此。

从行为方式看，大多采取行政化和运动式的推进方式，这种方式在现阶段虽有必要，但在一定程度上影响了养老服务体系建设的实际效果，出现诸多“盆景”现象。如，“一刀切”的硬性的养老服务床位和居家养老服务中心建设的数量指标和时限指标，未能考虑各地区、各社区的特点和具体情况，基层单位为达标或是只顾数量而忽视结构和质量，或是弄虚作假、滥竽充数，从而加剧养老服务机构的结构性矛盾，导致许多社区居家养老服务站只是挂牌而未能发挥实效。

(二)激励机制不完善，社会组织参与养老服务供给频现“志愿失灵”窘境

社会组织是养老服务体系的主体力量。目前，由于缺乏外在的和内在的激励机制，这些组织多陷入运行甚至生存的困境。突出表现在：

一是缺乏可持续运行的资金投入机制，导致资金严重短缺。养老服务组织大多是非营利性的，其建设和运行资金主要来源于社会捐赠、政府投入和服务收费。囿于我国社会慈善发育程度不高、养老服务市场发育不良以及养老服务的准公共产品性质，目前，政府投入是养老服务组织最为重要的资金支撑。从机构养老看，虽然近几年南京养老床位补贴、护理补贴和维修补贴的标准已有较大幅度的提高，但是与上海、北京、杭州等城市对民办养老机构的每张10000—20000元左右的床位资助标准相比，仍然偏低，相对于南京养老机构的实际建设和运营成本而言，更是杯水车薪；而且，由于物价上涨等因素，服务人员工资、水电费、取暖费、伙食等支付成本越来越高，民营养老机构资金短缺，后续发展压力很大。从社区养老和居家养老看，市级财政和鼓楼、玄武、秦淮等部分区对居家养老服务中心的开办予以了补贴，但是，开办后的运营费用无从解决，大部分居家养老服务中心均面临“收少支多、入不敷出”的困境，仅“挂牌”而没有实际养老服务项目的“空壳”现象较为普遍。

二是缺乏养老设施建设专项规划和相关的激励和约束制度，用地用房成为制约社会组织参与养老服务的最大瓶颈。开发商没有动力在新建小区中拿出一定面积建设养老服务设施，而旧小区的问题则更加难以解决；民办养老机构“租巢养凤”面临居民的抵制和租金上涨的双重困境；社区居家养老服务受制于老城区社区用房紧张而难以充分展开。

三是缺乏对民办小型、家庭式养老机构的制度倾斜。嵌入在居民区中的收费相对低廉的小型、家庭式养老机构深受低收入老人的欢迎，拥有较大的市场需求。然而，按照养老机构许可前置条件，这些小型养老机构是难以通过审批取得合法地位的。如，消防验收和备案不仅需要消防设施齐全，而且需要房屋有产权证，要求房屋用地是商业或医卫慈善用地而不是家庭住宅用地，导致部分靠租用农村集体土地用房或利用家庭住房开办的养老院无法通过验收或备案，从而成为“黑户”或被迫关停，更无法获得政府给予养老服务社会组织各种税收优惠和扶持政策。因此，有必要在规范的基础上出台针对养老机构的专项消防和环评办法，适当简化申办要求，降低办理难度。

四是缺乏人力资源激励机制，极大地制约了民办养老组织服务水平的提高。目前，南京的养老服务基本上以生活照料、文化娱乐、康复护理为主，服务范围窄、层次低、技术含量不高，属于较低水平的养老照护。究其原因，除了资金短缺的直接约束外，另一个最为重要的约束因素是民办养老服务组织的人力资源困境。养老服务从业人员不仅薪酬待遇低、职业发展空间小、社会认可度不高、工作环境差、劳动强度大，而且，相关的人力资源激励和管理制度严重缺失，专职工作人员往往面对户口、档案管理、人事流动、职称、工资、福利、社会保障等方面的一系列困难，这些都成为制约民办养老服务组织吸引和留住优秀人才的重要限制因素。南京现有民办养老机构护理员队伍总体呈现“三低一高”的特点，即人数配比偏低、文化素质偏低、收入偏低和工作强度偏高。

五是民办养老服务机构缺乏自主性和竞争激励，不利于改善服务、提升效率。南京的民营养老服务组织，相当一部分本身就是由政府推动至上而下建立起来的，其行政依附性不言而喻，即使是那些自发建立的草根组织，也因为需要获得政府的财政补贴和各项优惠扶持政策而产生一定的依附性。这种行政依附性限制了养老服务组织的主动性、开拓性和自主空间。他们提供养老服务的内容、档次和方式，不是根据老人的实际需求，而是完成政府下达的指标，因而其服务产品不够细化、针对性不强。另一方面，目前南京的政府购买养老服务项目中有相当部分是采用非竞争性(项目委托)方式，这种方式虽然在现阶段有其必然性，但同时也造成了政府购买行为的内部化和缺乏竞争激励，容易形成养老服务供给方的垄断地位，导致其服务质量下降与效率低下。

(三)整合机制不够完善，养老服务资源整合的广度和绩效都有待提高

尽管南京近年来探索了形式多样的养老服务资源整合路径，但是大多还刚刚起步，其运作机制尚不完善，不论是资源整合的广度还是绩效都不尽如人意，需要进一步地深入探索。

从广度看，各政府部门所掌握的养老服务资源，如医疗卫生、文化教育、体育健身、生活照料、家政服务、信息资讯、服务人员等，由于分属不同部门条块管理，缺少有效的协调沟通、合理整合，呈现出条块分割的“碎片化”状态，未能形成合力；多元化的养老资源和服务能力，如家庭、宗教组织、高校志愿者、低龄老人等等，还需要进一步发掘和整合；各种不同性质的养老资源，如政府与社会组织、企业之间还没有形成合理分工、有机融合、优势互补、协同作用的关系；机构、社区和居家养老之间的互动与整合不足，未能真正形成“三位一体”的运作格局。

从绩效看，深入而卓有成效的资源整合必须建立在利益协调、利益分享、合作共赢的基础上，但是，南京目前的资源整合大多还是浅层次的，或是行政手段的“拉郎配”，或是通过智能化养老服务平台的信息串联，如何进一步突出需求导向、强化利益纽带、扩大集群效应，从而达到更为稳定持续高效的整合绩效，尚有许多问题需要研究。

四、创新体制机制完善南京社会养老服务体系

(一)优化制度环境，完善工作机制，强化政府对社会养老服务的引导作用

首先，政府的观念要转、推进方式要变。也就是说，政府必须改变直接通过行政系统进行推动和管理的思维定势和行为习惯，要探索通过法律和规划的手段来优化制度环境，以制度来引领和规范养老服务发展的治理模式。政府的主导作用，绝对不是权利和资源的高度集中，大包大揽，而是体现在推动立法、制订规划、订立标准、政策引导、财政投入、依法监管等方面。

其次，要健全制度架构，形成政府依法管理、社会公众依法参与的社会养老服务发展格局。一是加快立法进程，强化法治保障。作为全国养老服务业综合改革试点城市，南京不论是理念还是政策创制一直处在全国前列，具有较为成熟的地方立法条件，同时，南京养老服务业的发展已到了一个瓶颈约束期，多元主体间的各种关系和行为迫切需要通过法律法规予以调整和规范，因此，应提请市人大将《南京市社会化养老服务促进条例》列入立法计划，对全市的养老服务体系做出全面的制度设计；二是完善规划体系，实现规划引领。不仅要加强对老龄事业“十三五”规划等总体规划的研究制定力度，而且要提升规划层次，将其纳入全市经济社会发展总体规划中，同时，要加快《南京养老服务设施专项规划》等专项规划的制定与落实。

再次，完善养老服务工作体制，推动法律法规、规划及各项政策的切实“落地”。特别要强调以“大老龄工作”的理念来修正政府各部门的观念、整合各部门的资源，齐抓共管，形成合力；要强化组织保障，增强老龄委的统筹决策和管理职能，完善基层老龄工作网络建设，形成党政主导、民政牵头、各部门配合、区街主抓的纵向到底、横向到边的工作网络和“能统筹、有权威、可协调、易追责”的管理体制；要注重发展指标和扶持政策的科学性、合理性、可操作性，突出需求导向，同时考虑现实条件约束，制定出多层次、有区别的发展指标和扶持政策，减少“一刀切”、“齐步走”的做法。

(二)拓展养老服务资金渠道，形成多元投资的长效发展机制

目前，南京的社会养老服务发展普遍面临着资金短缺的问题，公共投入单支柱倾向突出，社会和市场投入不足，为此，必须拓展养老服务资金渠道，建立多元化的投资机制。

一是完善财政投入机制。财政投入的作用是双重的，不仅是养老服务业的重要资金支撑，而且担负着对社会和市场资金的拉动和导向作用。因此，一方面，要加大投入。要明确各级政府的投入责任、要纳入预算、要建立稳定的增长机制，其增幅不应低于区域内老龄人口的增幅和财政收入的增幅，同时建立与南京人均可支配收入增幅和物价水平挂钩的动态调整机制；另一方面，要明确财政投入重心，创新财政投入方式。财政投入重心要向“五类老人”(城镇三无及农村五保老人、低保及低保边缘老人、经济困难的失能半失能老人、70岁以上计生特扶老人、百岁老人)倾斜，以体现政府的托底责任；要向民办养老服务组织倾斜；向居家养老和社区养老倾斜。财政投入的方式要注意保护公平竞争、有利于资源的充分利用和尊重老年人的选择权，更多地采取明补、补需方和差别化等方式。二是多管齐下，吸引社会资金投入。一方面，要让渡发展空间。政府确保“托底”责任，除了提供适量有限的基础性、保障性、示范性养老机构和服务项目外，其他养老服务主要通过民办公助、公建民营、购买服务等方式，鼓励和引导社会力量来提供。另一方面，要加大吸引力。通过资金补贴、税收减免、用地政策优惠等多种扶持政策降低社会资金提供养老服务的成本，提高其服务收益，强化经济激励；通过舆论宣传、公开表彰、树功德碑、出让冠名权等多种形式提高社会各界对投资养老服务事业的认知度和美誉度，强化精神激励。

三是培育养老服务市场，依靠市场需求来拉动投入。培育市场，需要从供给方和需求方共同着力。从供给方看，因为养老服务具有福利性和公益性，所以，政府要加大扶持力度，使从事养老服务的企业能够在较低的价格下获得合理的利润；企业则要大力开发适合老年人的产品，通过规模化和个性化生产提高效益。从需求方看，要加强宣传和引导，改变老年人的消费观念，鼓励其花钱买服务、买健康、买快乐，点燃老年人的消费热情；要提高老年服务的可及性，通过搭建信息平台、养老服务组织社区化等方式使老年人能够方便快捷地获得所需的服务；要提高老年人对养老服务的支付能力，为此，不仅要完善养老保险制度，提高老年人的养老金收入，而且要重点关注和化解老年人的经济风险，当前最为迫切的是建立长期护理保障制度。

四是充分发挥金融的支持作用。通过信贷和保险政策创新，缓解养老服务机构的资金困境，同时提高老年人的收入和支付能力。

(三)完善整合机制，推进养老服务体系由结构型向融合式发展转型

目前，南京的养老服务从总体上看，依然分属于不同的部门、区域、行业，呈现出相互独立的条块式、分层式、结构型的服务体系，因此，必须依据不同类型资源的特性，针对不同的整合目标，探索出不同的整合途径和机制，促进其横向融合，纵向渗透，形成合力。

一是以破除部门分割、行业壁垒、政策限制为突破口，通过部门联手攻关，推进养老服务重点和难点问题的解决。当前，亟待通过联合攻关解决“医养融合”和社区居家养老中的政策瓶颈、现实约束和利益矛盾，加快相关政策的切实落地。

二是以搭建信息和交易平台为主要手段，建立养老服务供给与需求的无缝对接机制，整合社会居家养老服务资源。应将建立和完善各级居家养老服务中心作为平台建设的主要方向。市级平台主要着眼于对养老服务的行业管理、组织、指导和培训；各区创办“虚拟养老院”，通过信息化建设，实现对社区居家养老人员的全覆盖和动态掌控；城乡社区则以解决养老服务的可及性为主要目标，依托居家养老服务站、日间照料中心、老年配餐中心、老年康复中心等，为老人提供方便可及的助餐、助浴、助洁、助急、助医等全方位的服务。

三是以产业链、集群化整合市场养老服务资源。利益共享共赢是促使营利性、市场化的养老服务资源整合的最主要机制。可以通过扶持龙头企业、实施品牌战略、吸引各类专业化养老服务中小企业，形成一批产业链长、覆盖领域广的养老服务产业集群，提高养老服务资源整合的广度和深度；可以通过搭建企业联盟平台，进行跨界互补式操作、同界联合运作，从产业发展的高度上整合社会、行业资源。

四是以居家养老服务需求为引力，扶持政策为推力，整合机构、社区、居家养老服务资源，形成“三位一体”的养老服务格局。可以大力推进“养老机构延伸服务社区”的模式，既盘活了现有养老机构的闲置资源，使其摆脱生存困境，又可解决居家养老服务场所和服务资源缺乏的问题，对社区托老和居家养老产生极大的辐射和带动作用，可谓一举多得。

五是以自助、互助的精神和机制，整合社区内部养老服务资源。通过发挥社工机构作用、培养老年人社区领袖、建立“时间银行”等方式，大力发展老年人和邻里互助组织；通过推广“家属照料型”居家养老模式、探索实施“喘息服务”等手段给予家庭照料者必要的帮助，提升其照料能力和积极性，充分调动家庭养老服务资源。

(四)完善培养和激励机制，破解养老服务人才瓶颈

一是壮大养老服务队伍的规模和质量。通过健全志愿服务激励机制，如，制定《南京市养老志愿服务实施办法》，探索“时间银行”等志愿服务社会回馈制度，完善志愿服务社会评价体系，实施志愿服务认证制度，吸引更多社会公众参与养老服务。通过完善引进、培训、培养等机制，提高养老服务人员的专业化水平。

二是增加职业吸引力。要逐步健全养老服务行业的薪酬体制和动态调整机制；探索入职补贴政策；要拓展养老服务从业人员的职业发展空间，如，建立倾斜性的专业职称评定机制、表彰和激励有突出贡献的养老服务从业人员、通过养老服务的连锁化与综合化拓展职业发展空间等等，使养老服务人员拥有升职空间和职业前景。

[1]唐任伍，赵国钦. 公共服务跨界合作: 碎片化服务的整合[J].中国行政管理，2012，(8).

[2]张建生，孙燕. 政府、社区、社会组织三方合作的公共服务社会化研究——以南京市鼓楼区养老服务社会化模式为例[J].社团管理研究，2010，(8).

[3]安徽省财政厅社会保障处课题组.推进社会养老服务财政政策研究[J]. 经济研究参考，2013，(33).

[4]南京“十度”打造养老新政[EB/OL].http://www.mca.gov.cn/ article/zwgk/dfxx/201408/20140800689220.shtml.

(责任编辑:育 东)

2015-09-11

金雁(1962-)，女，浙江省嵊州市人，中共南京市委党校副教授，研究方向：社会政策、收入分配。王玉珍(1955-)，女，江苏省南京市人，中共南京市委党校教授，研究方向：宏观经济、区域经济、人口经济学。

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