●夏　阳/文

主任检察官办案责任制的改革反思与重构——以重庆市渝中区人民检察院的改革为例

●夏阳*重庆市渝中区人民检察院检察长［400010］/文

摘要：内容围绕主任检察官办案责任制改革的要求，重庆市渝中区人民检察院重新归类检察人员，制定了“权力清单”和监督考核办法，从理念上实现了司法实务和行政事务相分离，从根本上改变了检察权决策主体和决策路径，从制度上强化了直接、亲历的裁判原则。但是，本次改革中检察官的主体地位未能根植于内心，检察官权力不完整导致的决策路径矛盾，检察官与助手之间的矛盾未能根本解决。在下一步的改革设计中，必须结合这些问题展开，注重职权配置的科学性和合理性。

关键词：主任检察官办案责任改革职权配置

主任检察官办案责任制改革主要涉及的是检察权运行机制，其本质是检察机关内部各主体之间对于业务决策权的重新配置。重庆市渝中区人民检察院（以下简称“渝中区院”）围绕中央及最高人民检察院的改革要求，2014年进行了改革探索，取得了一定的成果，同时也发现了一些问题。下文围绕改革中的具体情况进行总结分析，提出一些新的有益于改革的思考。

一、改革的基本情况：渝中区院的具体做法

2014年，渝中区院被最高人民检察院确定为检察官办案责任制改革试点院。该院在检察人员分类管理改革的基础上，深入推行检察权运行机制改革。

1.重新归类检察人员。检察人员分类改革是主任检察官办案责任制改革的前提和基础。渝中区院在2004年改革的基础上，按照办案责任制改革的新要求将检察人员重新分为主任检察官、检察辅助人员、司法行政人员三大类。其中，主任检察官办案组织岗位，是在检察长、检察委员会领导下，以主任检察官为主体，配备其他检察官和辅助人员组成的办案组织。全院选任检察官51名，占全院人数33%；检察辅助人员81名，占53%；司法行政人员22名，占14%。制定《主任检察官办案组织岗位职责规范》，对检察官办案组织的人员构成、岗位职责进行明确。检察官办案组按照1名主任检察官、2-3名检察员或助理检察员和1名书记员配备。在授权范围内，检察官以亲历性具体执法活动和相对独立的裁断性权力办理案件，承担主体责任。

2.制定“权力清单”。制定《主任检察官职权》，以法律文书为节点，制定检察官的“权力清单”。将侦监、公诉、职侦（预防）、监所、民行、控申和综合业务管理等七个业务条线共计246项职权，授权主任检察官142项，授权比例57.72%。在此基础上还制定了《主任检察官职权补充规定》，进一步“下放”权力，将没有犯罪事实、犯罪情节轻微依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚等案件的不起诉权等11项权力授予主任检察官。至此主任检察官授权为153项，授权比例62.2%。

3.制定监督考核办法。制定《检察官执法档案管理办法》，对检察官办案数量、案件质量等15大项100余细目进行跟踪考察监督。制定《主任检察官办案责任制暨人员分类管理绩效考核办法（试行）》，以分类管理后各类人员所在岗位应承担的相应职责履行情况为依据，对业务条线所有项目进行绩效考核。

二、改革中存在的不足：渝中区院改革需要解决的问题

渝中区院的本次改革从理念上实现了司法实务和行政事务相分离，从根本上改变了检察权决策主体和决策路径，从制度上强化了直接、亲历的裁判原则。但是，尚存在如下问题：

1.检察官主体地位未能根植于内心。决策机制的中心环节是决策主体的确立，这就决定了检察改革的重心在于检察官司法化。渝中区院的两轮改革中，检察官并非“当然的”业务决策主体。检察官虽然行使了部分业务决策权，但这些权力并非系检察官“固有权力”，而是检察长或者是科室负责人审批权的“暂时让渡”。这种“暂时让渡”一方面会造就原有决策主体（科室负责人、检察长）的“恩主心态”；另一方面否认检察官作为检察权运行主体地位。客观上造成检察官在业务决策上，特别是责任承担上的依赖性。在检察官和原有决策主体产生意见分歧时，往往难以坚持自己意见，在执行中难以“有效对抗”，检察官在事实上仍然扮演“承办人”角色。

2.检察官权力不完整导致的决策路径矛盾。司法以判断性为其基本要求。“所谓判断性，是指国家专门办案机关及其人员在司法程序中，判断涉案证据、事实之真伪并适用法律判明涉案内容之是非（包括是否犯罪）。”［1］对于司法裁断，无论是非诉讼终结型性，还是诉讼终结性，两者审查原则和方式并无理论上的差异，都应当遵循相同裁判规则。承认检察官相对独立的司法主体地位，就必须赋予其完整业务决策权以及借以形成独立裁断的配套“子权力”。渝中区院将诉讼非终局性的决定权授予检察官，而将带有诉讼终局性的决定权仍归于检察长或者检委会，其本质上是对检察决策权的肢解。权力配置的不完整必然导致业务决策路径的异化：诉讼非终局性的案件，由检察官决定；带有诉讼终局性的案件，实行检察官办理→检察长审批决定，并未完全解决内部决策的行政化问题。

3.检察官与助手之间矛盾未能根本解决。检察官助理（助手）虽然“协助检察官履行检察职责”，但与检察官属于不同职组，检察官与检察事务官有着本质不同的资格准入、评价体系和晋升通道，两者之间“分工不同、并无高低、主次之分”。而主任检察官办案责任制改革，将检察官确立为整个办案组织中的核心和主体，而将整个组织的其他人员（助手）定义为附属地位。对检察官，虽然评价体系和晋升通道存在这样或者那样的问题，但毕竟在制度上建立不同的评价体系和职业通道；而对非检察官职组的检察人员而言，并没有相对独立的评价体系和晋升通道。［2］在此语境下的助手，干的再好也就是进入检察官员额，加之检察官对助手的评价作用，客观上造成检察官助手更像是一个依附于检察官序列的临时性和过渡性岗位，作为“检察官”后备军的形式存在，而不是一个独立的检察人员职组。

同时我们发现，对于如何理解“协助”出现两种模式选择：一种情况是检察官审阅案件后，将具体工作分配给助手办理，助手受检察官指派审阅案卷，制作阅卷笔录，提讯犯罪嫌疑人，询问证人，拟定案件审查意见，对案件的事实和证据负责，检察官对检察官助理拟定的法律文书做出指导和判断，对案件定性负责；更多数的另一种情况是检察官与其助手轮流分案，但最后的签字权由检察官行使，检察官对案件负责。两种模式主要取决于助手的业务能力和检察官的超脱程度。

综上来看，如果不从制度层面解决检察官助手资格准入、评价体系和相对独立晋升通道等，在检察官办案组织内形成新的行政化倾向并不是危言耸听。与以往不同的仅仅是审批主体从检察长、科室负责人变成检察官而已。

三、改革的进一步突破：渝中区院改革模式的理性重构

根据我国检察机关的职权设置，我们可以分为横纵两个维度对检察权进行结构性分解：第一层次的检察权是检察权内容的横向分类，可以分为检察侦查权（贪污贿赂和渎职侵权案件侦查权、普通案件补充侦查权）、逮捕权、公诉权以及诉讼监督权（立案监督权、侦查监督权、审判监督权、刑罚执行监督权）。第二层次的检察权，是第一层次检察权内容的纵向分类。其中，检察侦查权包括立案权、强制措施采取权、移送审查起诉权；批准和决定逮捕权包括逮捕权和不捕权；公诉权包括起诉权和不起诉权；诉讼监督权包括监督立案或监督不立案、纠正违法或者不纠正违法、建议再审或者建议提起抗诉、纠正违法或者监督收监执行。该层次的检察权主要体现为办案节点上的“决定权”。第三层次的检察权是实现第二层次检察权的具体措施，是配套“子权力”。如审查起诉中退回补充侦查、延长审查期限等

等。综合改革中存在的问题，我们认为，渝中区院下一步的改革可以围绕这三个不同层次展开。

1.依据第一层次检察权划分检察官类别。以往的检察权分解，是将检察职能配置到检察机关内设机构，本质上将内设机构看成检察权运行主体（机构职能实现——检察权运行），而将机构负责人是内设机构的代表，“自然”成为检察权运行的人格载体。而现行的检察改革是将检察官看成检察权独立运行的人格载体，其是检察权运行个体的价值尊重，是人本主义的回归。从这个意义上将，对第一层次的检察权分解，要具体研究其属性，充分考虑权力配置的科学性问题。如民行检察官要求精通民行诉讼业务，掌握这方面的专业知识，而职务犯罪侦查则要求精通刑事法律，掌握侦查取证的技能和讯（询）问的技巧。如果同一检察官行使两种职权，不仅混淆权力属性，也难行使好两种权力。

因此，在对第一层次检察权分解配置时，必须考虑到权力本身属性，注意职权配置的科学性问题。在制度和方案设计上，按照行使诉讼权力的结构，分类设立检察官办案组。大致可以分为四类：职侦主任检察官办案组、侦监主任检察官办案组、公诉主任检察官办案组、诉讼监督主任检察官办案组（又可分为民行主任检察官办案组、刑事执行检察主任检察官办案组和控申主任检察官办案组）。同时注意一个问题，对于每项检察职权必须保证至少有一个检察官办案组予以行使，防止出现权力真空。

至于每个类别的检察官办案组的数量，则可以综合考虑每个检察院具体业务量和人员编制均衡配备。

2.依据第二层次检察权划分检察长与检察官之间的决策权。在第二层次检察权的分解上，要综合考虑权力属性和决策机制，注重职权配置的合理性问题。具体设置上：（1）对检察侦查权，普通职务犯罪侦查的立案、强制措施采取和移送审查起诉都应当由检察官（主任检察官）决定。大要案件的相应决定权由检察长或者检委会行使。（2）对于批准和决定逮捕、不批准逮捕或者决定逮捕、起诉和不起诉权，除重大、疑难、复杂案件外，一般都可以由检察官（主任检察官）决定。（3）对于监督立案或监督不立案、纠正违法或者不纠正违法、建议再审或者建议提起抗诉、纠正违法或者监督收监执行权，一般也都可以授予检察官（主任检察官）决定。

就现实条件而言，对第二层次检察权的分解配置给检察官，当然不可能一步走入“理想模式”。但是办案节点上的决定权必须由检察官（主任检察官）行使，否则会改变检察权决策机制和决策路径，这与现有的改革思路是不相符的。就改革技术层面而言，可以结合第二层次检察权的不同性质，设定检察官等级。如职务犯罪侦查权的立案权仍由检察长或者职侦局长行使。因为他们同属检察官，并不会改变检察官决策主体地位和业务决策路径。另外需要说明一点的是，检察官与检察长之间的权力分配，受制于两个因数：第一是整个社会对检察官角色定位的认知程度；第二是检察长对检察决策权的把控程度。这与检察机关内部决策机制并无太大关系。

3.依据第三层次检察权划分检察官与助手之间的权力边界。检察官办案组内部之间对配套“子权力”划分是检察官与助手之间的主要矛盾。必须予以注意的是，检察官办案组织是检察权行使的最小组织单元，绝对不能再将检察权在检察官办案组织内进行分解。当然，措施决定权可以配置给检察官，但措施适用方式由检察官自主决定。也就是说，检察官助理可以在检察官的领导或指派下审阅案卷，制作阅卷笔录，提讯犯罪嫌疑人，询问证人，草拟案件审查意见，但整个案件的办理的前提是检察官自己对案件的把控必须清楚。检察官助手是绝对不能对案件事实和证据负责的，更不能将案件在检察官与其助理轮流分案办理，检察官只是听汇报、履行决定权。当然纯粹的一些事务性工作，如送达、档案管理等可交由案件管理部门或者办公室等部门部门办理。

检察权既有司法属性，又有行政属性。作为检察权行使主体的检察官必不可少具备行政管理职责。将检察官定位于一级办案组织的主体，其对组织内部的管理是不能完全“去行政化”的。龙宗智教授说检察机关“生于司法，却无处不在行政之中”，作为检察权运行主体的检察官也应是如此。

注释：

［1］陈光中、崔洁：《司法、司法机关的中国式解读》，载《中国法学》2008年第2期。

［2］主要是指检察官助手，因为司法行政人员仍然沿用以前行政管理模式。