● 王春风

建立和完善事业单位法人治理结构是分类推进事业单位改革的重要内容。近年来，各地积极开展事业单位法人治理结构建设试点工作，着力探索事业单位由传统管理向现代治理转变的途径，在创新事业单位体制机制、推动公益事业发展、激发法人内部活力等方面取得了积极成效。但从改革实践看，各地面临着进展不平衡、推进速度慢等多方面的问题和难题。

一、机制体制方面的问题

一是政事分开、管办分离并未真正实现。政事分开、管办分离是行政体制改革、事业单位改革和社会事业改革的交汇点，也是三大改革的突破口。对事业单位实行政事分开、管办分离，就是把事业单位从原行政主管部门剥离出来，由一个新的特设机构来运作。行政主管部门只行使行政管理职能，类似于经济主管部门没有下属企业只从事行业管理。理想的设计是，政事分开、管办分离以不触及、不伤害、不损失既得利益者的利益为原则，各个改革试点都新建了公共服务委员会或事业单位管理中心一类的执行机构，对事业单位集中管理，并在人事制度、分配机制等方面进行了诸多改革尝试。事实上，只有切断了部门办事业单位的利益驱动，政事分开、管办分离改革工作才能顺利推行。从法人治理结构试点单位运行情况来看，管理模式和内部运行机制与试点前并没有根本性改变，“管”和“办”仍由举办单位负责，没有真正实现政事分开、管办分离。

二是事业单位自主权未落实。长期以来，事业单位习惯于在主管部门的庇护下开展工作，担心难以生存，不敢也不愿尝试行使法人自主权；一些举办单位认为建立事业单位法人治理结构削弱了举办单位的权力，开展法人治理结构建设、落实事业单位自主权的积极性和主动性不高。从试点情况看，试点单位负责人任命、用人、财务等权力仍掌握在相关部门手中，法人自主权没有真正得到落实。

三是事业单位运行机制未转变。一些试点单位的法人治理结构虽然已经建立，但不是按照新机制运行，理事会仅仅是一个“框架”或“摆设”。事业单位理事会决策职能履行不到位的情况比较普遍。一方面，理事会中的外部理事都由所在单位委派，代表派出单位利益，而理事工作并非其本职工作，因此也没有很强的参与意识和责任意识；另一方面，教育、卫生等部分行业的事业单位业务工作具有较强的专业性，社会代表理事和委派理事由于受专业知识所限，履职能力有限，难以发挥议事、决策、监督作用。

二、政策支持方面的问题

一是国家层面政策支持缺失。国务院于2011年印发了《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》，对事业单位法人治理结构的组织形式等进行了规定，但是操作层面规定得较为笼统，对法人治理结构建设中事业单位应享有哪些自主权、行政主管部门应如何给事业单位放权、到底放哪些权力、事业单位如何确保独立法人主体地位等关键性问题涉及不多，造成试点实施工作阻力大，具体操作起来难度大。

二是法人治理顶层设计不完备。法人治理结构建设涉及方方面面，法人治理的架构搭建后，人事、财政等相应的配套政策未能及时出台。目前，在顶层设计不完备的情况下，事业单位的人、财、物等管理体制没有从根本上发生改变。

三是法人治理结构要求与现行政策不统一。比如，在财务管理上，法人治理结构模式要求事业单位自主进行财务核算，项目资金自主使用，人员工资根据绩效考核结果自行发放；而财政部门要求事业单位经费统一核算、集中支付，项目资金由财政部门统一管理，人员工资实行统一发放。在人事管理上，理事会的用人选人机制与现行的干部管理制度不统一。现行的干部体制要坚持“党管干部”的原则，人事权由组织、人社及主管部门行使，众多事业单位的法定代表人，如大学校长、医院院长、报社总编等是需要经过专门的组织程序产生的；而按照事业单位章程规定，医疗集团院长、副院长、各成员医院院长应由理事会聘任或解聘。当这些按照事业单位章程聘任的院长、副院长需要在体制内流动时，如何流动，身份、行政级别如何认定，就成为一个难题。

三、内部运行方面的问题

一是事业单位法人治理结构长效机制未建立。事业单位法人治理结构建设的过程就是政府、相关职能部门、举办单位下放权力的过程，举办单位或主管部门特别是涉及下放权力较多的部门非常抵触，推进过程相当艰难。一些地区相继出台了促进事业单位法人治理结构建设的优惠配套政策，但这些政策很大一部分是具有明显行业特点的奖励性措施，虽然在调动试点单位积极性、落实法人自主权方面取得了成效，但由于受财政、宏观政策等条件的限制，难以全面推开。

二是现行管理体制难突破。事业单位的管办关系有待进一步理顺。按照章程规定，遇到重大问题管理层要向理事会报告，但理事会的理事长都是由主管部门的分管领导兼任，理事长作为主管部门的副职需要再向主要领导汇报才能决策，造成层次较多、效率低下。主管部门对事业单位的监管理念还没有转变，对事业单位的微观管理过多，事业单位的法人自主权还没有落实到位。法人治理结构运行有待进一步规范。试点单位虽然制定了法人章程，建立了议事规则，完善了配套制度，但还存在理事会行使决策权缺乏制度保障，理事会、监事会、管理层等组织之间沟通协作机制不到位等诸多问题，还没有形成决策者、执行者、监督者各归其位、各行其职、各负其责的有效运转机制。

三是理事会作用发挥不理想。大部分理事会没有独立开展活动的条件，其功能作用仅限于提建议或整合外部资源帮助单位发展方面。从投资渠道看，我国现有公益类事业单位几乎全部由国家投资举办，所有制结构单一。从技术层面看，目前现有的事业单位门类众多，业务上具有非常强的专业性和技术性，在筹建理事会时虽然也考虑到理事的广泛代表性，但顾及举办单位和主管部门的利益或情况多，所以大多理事来自于政府机构。他们不仅平时忙于自己的岗位工作，难有足够的时间和精力参与到理事会事务中去，而且还受自身专业知识和管理经验所限，难以深度参与理事会的管理和决策，更难以有效发挥议事、决策、监督作用。从利益关系看，外部理事的理事工作非其本职工作，也不与其年度考核挂钩，而对于代表服务对象的理事来讲更是纯粹的义务工作，所以外部理事参与意识不强、作用发挥不佳。另外，由于缺少更多的创新性措施，事业单位原有的党委会、办公会、职代会可履行理事会、监事会的大部分职能，现行的法人治理结构模式，容易“新瓶装陈酒”，反而多了个“婆婆”，加了个管理层。种种原因导致事业单位法人治理结构建成后出现“空转”和外部理事不能有效发挥作用等情况，理事会基本流于形式。

四、外部环境方面的问题

一是法人治理结构配套制度没跟上。试点单位法人治理结构框架虽然已经搭建，但一些制约试点工作进展的瓶颈问题仍未彻底解决。法人治理结构的建立运行与经济体制改革、行政体制改革进程紧密相关，在当前形势下许多已有制度的刚性规定难以突破。人事自主权方面，在现有的管理体制下，事业单位管理层人员都是具有一定行政级别的领导干部，干部的选拔由组织人事部门按照组织程序操作，管理层人员虽然最终以理事会的名义聘任，但实际上理事会参与人事决策的空间不大。事业单位人才引进必须在编制核定范围内，要提前申请，须经主管部门、编制部门、人社部门等层层审核通过后才能参与统一招聘。事业身份的“铁饭碗”和“终身制”因社会保险及相关配套政策缺乏而难以打破，干部能上能下、职工能进能出的目标无法实现，严重制约着事业单位人力资源的优化配置。财务支配权方面，事业单位特别是公益一类事业单位，其资金来源主要依靠财政拨款，财政拨款依据相应法规通过一定程序拨付，不论资金使用量的多少，均严格限定资金使用途径。在财政管理制度框架内，事业单位理事会、管理层没有任何自由支配的空间。

二是配套制度实际运作有难度。为激发活力，国家在事业单位中逐步推行岗位绩效工资制度，打破“大锅饭”体制。现行配套制度已经赋予了试点单位一些自主权，但实际运行时还是举步维艰。尽管当前试点单位在形式上已经建立了这项制度，但由于绝大多数职工思想未能转变，为避免矛盾激化，单位仍旧采取原有的工资发放方式，绩效工资未能与工作人员岗位职责履行情况、所作贡献和业绩等真正挂钩。有的地区为了推进试点工作，采取提高奖励性绩效工资的办法，给予试点单位政策支持和经费保障。但是在实际绩效工资分配方案制定过程中，事业单位又面临着如何平衡各类人员收入差距的问题，使绩效没有真正起到激发热情和活力的作用。

三是法人治理结构建设欠缺有效考核措施。理事会决策失误责任追究制度、绩效评估制度、议事规则等具体运行机制的不完善也影响着试点的进一步深化。试点单位的决策失误责任追究机制实行“谁决策、谁负责”原则，与理事会允许充分讨论表达意见的精神相冲突，理事参与试点单位决策时，权责不对等的问题处理不好，势必影响理事参与决策的积极性和责任感。另外，公共服务绩效评价机制不健全，缺乏第三方独立评价机构，理事会很难对管理层工作作出科学客观的评价。

五、思想认识方面的问题

一是认识不清导致积极性不高。有些主管部门和事业单位仍然习惯于现有的管理体制和运行机制，对事业单位法人治理结构认识不深刻，甚至误读某些政策。事业单位担心改革会取消干部行政级别，削弱领导班子的决策权，导致人员思想不稳定和决策效率降低。主管部门则担心建立起法人治理结构后会弱化部门的管理职能。加上与改革相配套的优惠政策和激励机制迟迟不能出台，使得事业单位和主管部门对事业单位法人治理结构建设的主动性不够。

二是旧体制未破导致危机感不强。大部分事业单位依托党委和政府的行政资源，没有生存的压力。长期的供给制使事业单位产生极强的行政依赖性，事业单位和主管部门及举办单位对改革的积极性都不高，事业单位总是安于现状，严重缺乏能否继续生存和发展的危机感和紧迫感。