曹 霞，路未雷

（山西财经大学，山西 太原 030006）

可持续交通发展的政策与法律保障
——以我国电动汽车发展为例

曹 霞，路未雷

（山西财经大学，山西 太原 030006）

从交通可持续发展与减缓气候变化着眼，推进我国电动汽车发展势在必行。由于当前我国现有政策对电动汽车产业链的规划不够全面，电动汽车企业的准入分类过严，加之相关交通规范的缺失，使得电动汽车的发展仍处于起步阶段。为此，需要从政策与法律上做好顶层设计，将整个产业链纳入规划之中，放宽生产企业准入标准，加大政策扶持力度，完善交通管理规范，确保电动汽车在经济社会领域的可持续发展。

可持续交通；电动汽车；产业链；政策与法律

近年来，交通运输业在为经济社会发展带来便利的同时，也带来了日益严重的资源与环境问题。一方面，能源短缺使交通运输业的发展受到限制，另一方面，以传统能源助力的交通运输业已成为大气污染的重要排放源。目前，世界各国已逐渐认识到，交通运输发展的主要问题不仅是供需矛盾，而且是如何处理好交通运输与资源、环境之间的关系问题。至此，交通运输发展的焦点开始转向可持续发展。

中国环境与发展国际合作委员会可持续交通课题组从环境、社会和经济三个维度对可持续交通的内涵进行了界定，其主要内容包括：第一，交通应满足国民经济发展的需求，并追求交通的经济效益，保持经济可持续发展；第二，交通应满足社会公众的消费需求，追求社会成员公平分享交通利益，保持社会可持续发展；第三，交通应注重保护环境与资源，减少对环境与生态的负面影响，保持环境可持续发展。可见，推进可持续交通发展需要兼顾经济、社会发展与环境保护的协调统一。

一、电动汽车将成为可持续交通发展的优先领域

中国是汽车产销大国，自2001年以来，汽车市场规模及消费量在全球排位不断上升。据中国汽车工业协会统计，从2010年开始，中国汽车产销量连续五年稳居世界第一。但与此同时，汽车的大量使用，也对当前中国可持续交通的发展带来严峻挑战。尤其近几年，中国雾霾问题不断加剧，机动车辆的尾气排放成为众矢之的。因此，开发一种既能满足交通运输又能节能减排的新型交通工具就成为目前可持续交通发展关注的焦点，而应运而生的电动汽车就受到了世界各国的青睐。电动汽车是新能源汽车的一种，专指由电力驱动的汽车，可分为两类，一类是“纯电驱动”电动汽车，如纯电动汽车、插电式电动汽车、增程式电动汽车以及燃料电池电动汽车；另一类是混合动力电动汽车。相比于传统汽车，电动汽车以可多途径获得电能作为动力能源，从而减轻对石油、天然气等非可再生能源的依赖；另外，电动汽车具有“零排放、无污染”的特点，对缓解空气污染，遏制气候变化大有助益。在全球资源日益短缺、环境污染加剧的背景下，电动汽车无疑是可持续交通的生力军〔1〕。我国目前“已经确立并坚持了以纯电驱动为核心，以‘三纵三横’（‘三纵’即混合动力汽车、纯电动汽车、燃料电池汽车；‘三横’指多能源动力总成控制系统、电机及其控制系统、电池及其管理系统）、电池、电机、电控为关键技术的研发体系，构建了基础研究、技术标准、示范推广等支撑平台，建立了电动汽车产业技术创新联盟”〔2〕，并初步形成电动汽车的产业体系和市场。不过，电动汽车在整个汽车产业中所占比重较小，还处于起步阶段，属于战略性新兴产业。然而，从我国可持续交通发展的未来看，从可持续发展与减缓气候变化着眼，推进电动汽车的发展势在必行，电动汽车将成为可持续交通发展的优先领域。

二、电动汽车发展的政策与法律规范体系初步形成

为推动电动汽车的发展，实现可持续交通，我国已颁行多项政策措施，这些“软法”涵盖了产业发展、市场准入、监督管理、标准规程、财政支持、税费优惠等诸多方面，已初步建立起一整套保障电动汽车产业发展的政策与规范体系，为电动汽车的产业化、规模化奠定了基础。《汽车产业调整和振兴规划》（2009）提出实施新能源汽车战略，《节能与新能源汽车产业发展规划（2012-2020年）》首次全面阐述了包括电动汽车在内的节能与新能源汽车产业发展规划，明确了我国以纯电驱动为新能源汽车发展和汽车工业转型，重点推进纯电动汽车和插电式混合动力汽车产业化的主要战略取向，明确了技术创新、产业布局、推广应用、充电设施建设、电池利用与回收管理等主要任务，以及标准体系、准入管理制度、财税金融等保障措施。《“十二五”国家战略性新兴产业发展规划》强调，到2020年力争使包括新能源汽车在内的战略性新型产业成为我国国民经济先导产业，将重点推进纯电动汽车和插电式混合动力汽车的产业化，并提出要完善财税激励政策，鼓励新能源汽车消费和使用等政策。此外，《电动汽车科技发展“十二五”专项规划》（2012）、《汽车产业发展政策》（2004）、《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006－2020年）》等规划皆从不同角度对电动汽车的发展指明了方向。

为配合前述规划的实施，国家相关部委先后出台了多项措施与规范，主要包括《新能源汽车生产准入管理规则》（2007）、《新能源汽车生产企业及产品准入管理规则》（2009）、《产业关键性技术发展指南》（2011）、《新能源汽车产业技术创新财政奖励资金管理暂行办法》（2012）、《纯电动乘用车技术条件》（2012）等，为电动汽车产业从宏观发展、到产品准入、技术研发、标准制定以及财政奖励全过程发展提供了政策和制度保障。在市场推动方面，国家主要采取了财政补贴、税费优惠与强制政府采购等政策措施。2009年，科技部等部委联合启动“十城千辆节能与新能源汽车示范推广应用工程”，计划用三年时间，通过财政补贴，每年发展10个城市，每个城市推出1 000辆新能源汽车。2010年，财政部等部委联合出台《关于开展私人购买新能源汽车补贴试点的通知》，对上海、长春、深圳、杭州、合肥五城市私人购买插电式混合动力乘用车和纯电动乘用车给予一次性最高5万元和6万元补贴。2013年《关于继续开展新能源汽车推广应用工作的通知》确认了包括重庆在内的28个城市或区域成为第一批在2013年至2015年年底推广应用新能源汽车的城市，对纯电动车给予最高6万元补贴。《关于节约能源、使用新能源车船税政策的通知》（2012）规定了减免车船税、车辆购置税等税收优惠政策。此外，工信部从2009年起定期公布《节能与新能源汽车示范推广应用工程推荐车型目录》，对于公交、出租、公务、市政、邮政等公共领域购买中规定的车型可享受《节能与新能源汽车示范推广财政补助资金管理暂行办法》中规定的财政补贴。国家还通过《关于加快新能源汽车推广应用的指导意见》（2014）、《政府机关及公共机构购买新能源汽车实施方案》（2014）等政策措施强制政府采购。这些“软法”对推进我国电动汽车产业的规模化发展发挥着重要的作用，同时这些规范也将与《可再生能源法》、《节约能源法》以及新颁布实施的《环境保护法》等法律法规一道对遏制气候变化、减缓雾霾污染、改善空气质量起到积极的推动作用。

三、电动汽车发展的政策与法律尚不完善

中国电动汽车产业发展已取得长足进步，但与可持续交通发展仍有一定差距，现行的电动汽车政策与法律法规在经济可持续、社会可持续与环境可持续方面尚存在不足，主要表现在以下几个方面：

（一）产业规划不够全面、稳定

中国电动汽车的发展需要满足国民经济对汽车产业转型发展需求，所以需要建立电动汽车的产业链体系，推动电动汽车产业化发展。而当前的政策措施与规范对电动汽车产业链的规划尚不够全面，缺少有关原材料供给、电能供给等方面的规划。此外，产业规划不能释放稳定发展预期，如在2009年的《汽车产业调整和振兴规划》中提出，“到2011年，形成50万辆纯电动、充电式混合动力和普通型混合动力等新能源汽车产能”的目标，之后在2012年的《节能与新能源汽车产业发展规划》再次提出“到2015年，纯电动汽车和插电式混合动力汽车累计产销量力争达到50万辆”的目标，这种“弯道超车”计划落空，易使企业失去投资的信心。

（二）产业准入标准不尽合理

目前的“软法”对电动汽车企业的准入、分类过严，电动汽车的生产仅局限于传统的汽车生产企业，而那些具有创新理念与能力、财力的社会力量，如电动车零部件生产企业、或兼具技术与资本实力的跨国汽车生产企业以及非汽车企业，如互联网企业、IT企业等，均难以进入电动汽车生产领域。另外，电动汽车产品的准入标准又不够严格，进入市场的电动汽车良莠不齐，那些“有缺陷”的电动汽车的入市加重了社会对电动汽车技术瓶颈的误解，阻碍了电动汽车产业的健康发展。

（三）技术扶持缺乏力度

电动汽车的技术虽然可以满足产业化的要求，但和发展了100多年的燃油汽车相比，技术尚不够成熟，存在电池续航里程短、整车安全性能较弱等问题，这也是全球电动汽车行业亟需突破的共同难题。与国外相比，我国电动汽车在整车、控制系统以及电池、电机等关键零部件方面的技术都存在不少差距，电动汽车产品的性能与质量尚不能满足产业发展要求，究其原因，除其他因素外，政策在技术支持上的力度不足是一个重要原因。

（四）基础设施建设保障滞后

受电池续航里程的制约，电动汽车顺利上路需要建设配套的充电设施。我国目前电动汽车的充电设施、维修站等配套基础设施建设严重滞后〔3〕。充电设施数量少、不兼容等问题已成为制约电动汽车消费的主要原因之一。综观目前的“软法”，大都重产业端而轻客户端，推进电动汽车生产的政策措施与规范发布密集，数量较多，而关于建设充电桩等服务设施的政策措施与规范却相对数量有限且缺乏激励性，这也是造成电动汽车推广困难的原因之一。

（五）优惠政策覆盖面过窄

现有电动汽车的优惠政策覆盖面过窄，私人领域消费新能源汽车仅限于示范推广城市或地区，其他城市或地区的居民难以享受到国家的优惠政策，并且在这些示范推广区域，国家的产业规划及优惠政策也并未得到很好的落实。目前，近一半示范运营城市明确发文，责令采购本地整车企业产品，或要求裸车采购后，必须购置本地动力电池等零部件。在汽车补贴政策中，地方政府倾向于仅补贴本地产的汽车，增加了外地车企获得补贴资金的难度。这些区域壁垒，严重制约了技术成熟度高、产业化能力强的汽车企业的发展和产品的推广。

（六）缺乏交通管理规范

由于相关交通管理规范缺失或不统一，交管部门又难以采用机动车管理办法对电动汽车进行管理，所以，非“汽车”电动汽车“上路”十分尴尬。首先，从上牌到领取补贴皆缺乏统一标准，示范城市与非示范城市上牌使用的规范不统一；即使在示范城市中，中央与地方的“目录”内的车型也不统一，造成补贴很不到位。此外，电动汽车上路尚缺少区别于传统汽车的优待，如免费停车位等。

四、建立健全电动汽车发展的政策与法律保障体系

为使中国电动汽车产业发展走在国际前列，实现交通可持续发展，我国政府应在政策与法律方面为其提供更好的支撑与保障。

（一）完善产业规划

促进电动汽车的发展，需要有完整的产业规划体系，涵盖电动汽车的整个产业链，包括原材料供给、电能供给、基础设施配套建设、技术创新研发等；生产环节的零部件生产、整车生产等；消费环节的汽车销售、售后维修服务等；汽车报废后的回收利用、废物处置等。同时，要科学规划，释放稳定的产业导向信号并辅之以完善的规划落实机制。在产业规划中，应重点解决电能供给。政府应加快能源结构调整步伐，降低火电比重。一方面可采用碳捕获与封存技术（carbon capture and storage，CCS）对传统火电进行改造，保证我国在使用煤炭等化石能源的同时降低火电的温室气体排放〔4〕；另一方面，需要加大开发利用水能、太阳能、生物质能与核能等可再生能源和新能源向电能转化，扩大电能来源，保证电能的环境效益。

（二）调整产业准入标准

电动汽车的驱动系统与传统汽车完全不同，而且传统的汽车生产企业受思维惯性、技术路径和资金拖累等因素的影响，难以形成有竞争力的自主品牌企业。因此，对电动汽车生产企业准入条件的设定需要跳出固有思维，树立创新理念，吸引多元资本加入产业运作。政府应鼓励非汽车生产企业加入生产环节，适当放宽企业准入门槛，如可吸纳互联网企业、IT企业及可利用的跨国企业与一些零部件生产企业，利用其擅长的技术、资金与信息资源条件拓宽电动汽车产业链，提高电动汽车产业的自主创新能力，并创造公平的竞争环境来推动电动汽车产业的发展。同时，政府需要尽快出台、完善电动汽车产品的相关标准，严格电动汽车产品的准入限制，把高质量、高性能的产品投入市场〔5〕。

（三）加大政策扶持力度

核心技术是电动汽车发展的关键，技术的发展离不开国家财政的支持。国际上许多国家和地区均投入巨资进行新型电动汽车整车及动力电池、零部件的研发，并通过税收优惠与财政补贴等手段推动电动汽车的发展。相比之下，中国现有的产业补贴政策仅惠及于整车制造企业，十分不利于电动汽车的产业化发展。今后应将电动汽车的核心零部件、动力总成、充电电池、发动机等研发和制造的企业也纳入财政补贴与税收优惠范围，并以多种形式提高补贴支持力度。尤其需要重视关键技术的研发，通过支持技术创新联盟、支持企业自主研发等多种方式继续加大对技术研发的支持。

（四）推进交通基础设施建设

交通基础设施与经济增长密切相关，经济发展离不开交通基础设施的有效供给，供给不足经济增长会受到影响，但供给过量也会造成资源浪费〔6〕。电动汽车基础设施的完善有助于电动汽车产业的可持续发展，进而推动经济增长。政府应主导出资兴建电动汽车基础设施，并对企业和个人兴建充电设施给予鼓励与补贴。国家要尽快建立充电设施及工具的标准体系，解决充换电设施通用性问题。另外，充电设施的建设，要与电动汽车推广的区域相一致、相协调。在电动汽车推广的范围内，应合理规划、布局充电设施，大型公共充电站应满足快速充电的需求，小型充电桩也要走进社区，服务私人使用电动汽车对用电需求。

（五）促进消费市场的统一

统一的消费市场，能有效带动电动汽车企业的生产积极性，形成产销良性循环。国家需要逐步扩大电动汽车示范推广地域范围，形成统一市场、统一车型目录、统一补贴优惠标准的格局。国家要尽快实现由地区优惠向行业优惠或产品优惠过渡，严格限制地方政府实行或变相实施地方保护政策〔7〕。上海对外地品牌的车辆设定了不低于30%的吸纳比例；北京采用车型备案制取代之前的目录制，使经备案后的电动汽车皆可在京销售、上牌，并享受财政补贴，这些好的做法值得推广。另外，在补贴政策实施过程中，需要加强补贴政策的效果评估，在此基础上适时调整市场政策支持力度，以保持政策的连续性与稳定性。

（六）完善交通管理规范

有效的交通管理规范可以为电动汽车“上路”保驾护航，更有助于拓展电动汽车消费市场。国外为电动汽车量身定制了“路权优待”措施，包括享受专用停车场、专用车道、免费充电服务、免缴道路通行费、免缴拥堵费等〔8〕。中国需进一步完善交通管理规范，将电动汽车纳入现行交规调整范围，对电动汽车驾驶人员驾照申领、车辆登记与牌照发放以及保险要作出明确规定，促进电动汽车“规范上路”、“安全上路”。此外，应在某些特殊环节给予电动汽车专享待遇，如行驶车道、停车位等。另外，在一些实行限牌政策的城市如北京、上海、杭州等，可实施免于摇号而直接发放牌照的优惠政策。西安对新能源汽车免费发放牌照，并可根据需要另行申请号牌，允许在市内公交专用道行驶，可不受限行等交通管制措施的限制，并且率先实行机动车交通事故责任强制保险费用由全额财政补贴折抵，这些做法很值得借鉴。

总之，面对日益加剧的资源与环境挑战，可持续交通是各国交通运输发展的必由之路。电动汽车作为一种绿色交通工具，已成为可持续交通的生力军。电动汽车的发展对一国汽车产业的变革乃至整个经济的发展都起着至关重要的作用。因此，中国需要在可持续交通的背景下不断完善相关政策与法律体系，进而保障电动汽车在经济社会环境领域的可持续发展。

〔1〕甄子健.电动汽车——低碳可持续交通的生力军〔J〕.低碳世界，2012（10）.

〔2〕万钢.担起新能源汽车的责任实现可持续发展的未来〔J〕.汽车与安全，2014（1）.

〔3〕江秀，李爱琴，黄颖莉.“十二五”期间我国战略性新兴产业的低碳发展——以纯电动汽车发展为例〔J〕.经济师，2014（1）.

〔4〕朱磊，范英.中国燃煤电厂CCS改造投资建模和补贴政策评价〔J〕.中国人口·资源与环境，2014（7）.

〔5〕李鑫，陈薪.陈全世：政策铺就新能源汽车发展之路〔J〕.低碳世界，2012（10）.

〔6〕杨帆，韩传峰.中国交通基础设施与经济增长的关系实证〔J〕.中国人口·资源与环境，2011（10）.

〔7〕李传喜.进一步促进新能源汽车产业发展的财税政策探析〔J〕.生产力研究，2014（2）.

〔8〕程广宇，高志前.国外支持电动汽车产业发展政策的启示〔J〕.中国科技论坛，2013（1）.

责任编辑 李 雯

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1009-1203（2015）02-0093-04

2015-02-21

曹霞（1963-），女，山西平遥人，山西财经大学法学院教授，法学博士，博士生导师，研究方向为环境资源法与能源法。

路未雷（1988-），男，山西临猗人，山西财经大学法学院环境与资源保护法学专业硕士研究生。