侯学元

现代民政的思维方式

侯学元

根据民政部与江苏省人民政府签订的《共同推进江苏民政事业率先发展合作协议》及《部省合作联席会议纪要》精神，江苏于2014年全面启动现代民政示范县（市、区）建设，努力打造现代民政事业发展的先行区。江苏正在推进的现代民政，是以促进社会公平正义、增进人民福祉为价值取向，以法治化、规范化、社会化、专业化、信息化为基本特征，以政府主导、社会协同和市场参与为运行机制，是与现代社会相适应的民政工作理念、目标、体制、路径和能力的有机统一。也就是说，现代民政不仅仅是一个奋斗目标，它同时也是一种与现代社会相适应的理念和思维，是分析思考问题的方向、角度和方法，具体包括公平思维、法治思维、市场思维、系统思维、“互联网+”思维等。现代民政思维和现代民政的发展目标同等重要，甚至可以说，思维的革新更具有根本性。

一、公平思维

社会公平的衡量对象主要是人与人之间、人与社会之间的利益关系。中国特色社会主义公平正义的内在要求是逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要内容的保障体系，确保每一位社会成员公平参与、公平发展的权利。所谓现代民政要树立和坚持公平思维，就是指要把促进社会公平正义、增进人民福祉作为一面镜子，全面审视民政工作，哪里有不符合促进社会公平正义的问题，哪里就需要改革。民政部门所做的所有工作，最终都要指向民生幸福、社会公平。评价现代民政的发展成效，关键也是看是否增进了群众的幸福感，是否促进了社会公平。

公平在经济方面的重要要求之一，就是确立补偿原则，即政府通过对社会财富的再分配来控制两极分化、缓和社会矛盾，这和民政工作紧密相关。具体而言，社会救助、社会福利、优待抚恤等工作，一定程度上都是社会财富的再次分配，都具有缩小收入差距、缓和社会矛盾、促进社会公平、弘扬社会正义的重要作用。从公平的角度审视民政各项保障制度，在政策设定、制度实施、保障标准等各个方面，都有许多需要进一步完善和加强的地方。从政策设定来看，要强化底线意识，切实保障好困难群众的生存底线，决不能因政策上的失误而导致触犯底线的事情发生。在此基础上，还要从促进人的全面发展的角度，逐步探索“支出型”贫困救助模式，建立“发展型”的社会救助体系，让困难群体共享发展权利；要完善就业、保险、救助、慈善的联动机制，形成有序衔接的救助体系；要转变单一的现金救助方式，建立“津贴+服务”的综合救助模式；要逐步推进适度普惠型社会福利制度建设，努力提高全民福利水平。从实施层面来看，关键要通过科学的程序保障公平。要全面推行家庭经济状况联动核对机制，准确界定家庭收入，科学确定救助对象。切实加强“一门受理”平台规范化建设，确保困难群众及时得到救助。从保障标准来看，主要考虑两个方面的因素：一方面，要与经济社会发展水平相适应，与城乡居民收入保持同步增长。另一方面，要理清各项制度之间的横向关系，注重各项保障标准之间的动态平衡，避免产生新的不公平。这种动态平衡，不是绝对平均主义，而是要综合考虑每一个群体的困难程度、发展需要、对社会的贡献等多方面因素，允许合理的差距，通过绝对标准上的非均等实现保障结果的公平公正。如优待抚恤标准适度高于低保等救助标准。

二、法治思维

法治思维是指在法治理念的基础上，运用法律精神、法律原则、法律逻辑和法律规范对各种社会问题进行分析、综合、判断、推理和形成结论、决定的思想认识活动与过程，是一种以法律规范为基准的规则思维、程序思维，更是一种价值观。建设现代民政，必须把改革和法治结合起来，两者协同驱动。

立法是法治的前提。由于多方面的原因，社会建设领域尤其是民政工作法律法规相对滞后，需要新立和修订的法律法规比较多，要区分轻重缓急，有力有序推进。要坚持问题导向，把现有的民政法律法规排一排，看存在哪些法律空白及滞后，有针对性地补缺；要回应群众诉求，民政服务对象的权益保障诉求集中在哪一方面，就要优先完善相关法律法规，切实保障好群众权益；要呼应改革需要，紧密围绕改革加强民政立法工作，将改革内容上升为法律法规，既确保改革的合法性，又为推进改革提供根本保障。从当前的情况来看，养老服务、慈善事业、社会福利、社会组织等方面的立法工作应作为重点。

法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。在完善民政法制体系的基础上，关键要抓好法律法规的实施，自觉地把建设现代民政的过程，变成法治信仰根植、法治方式确立、法治权威强化的过程。从民政作为政府部门的角度来讲，必须做到依法行政，自觉运用法治思维、法治方式和法治手段想问题、作判断、出政策。要建立健全职权法定工作机制，按照法定职责必须为、法无授权不可为的要求，依法全面履行民政部门职能，严守权力边界。进一步规范简化行政审批程序，建立健全行政审批权力下放后的指导、检查和评估制度。从服务对象权益保障的角度来讲，要确保事关群众利益的民政法律法规及政策制度都能得到有效执行，依法保障好群众的利益。去年，江苏把“打通民政公共服务最后一公里”作为全系统作风建设主题，严格开展重点工作综合评估和督查，有效促进了民政法律法规及政策制度的落实。

增强法治建设成效，关键还要看各级民政部门的依法行政能力。在传统民政下，法治思维未能得到足够的重视，民政部门的依法行政能力相对偏弱。江苏将认真贯彻落实民政部《关于全面推进民政法治建设的意见》，建立健全民政法制工作机构，配备法制工作人员，落实工作经费，加强民政干部法治教育培训。同时，进一步探索综合执法、联合执法，提高执法效能和服务水平。

三、市场思维

市场思维，是适应现代化大生产和市场经济发展的思维形式，它强调尊重和顺应市场规律，以市场为导向，重视发挥市场在资源配置中的决定性作用，运用市场化手段抓改革、谋发展，通过市场机制增强发展的活力和竞争力。政府的功能在于保证公平，市场的优势是实现资源的高效配置。在充分发挥政府主导作用的基础上，将市场机制引入民政等公共服务领域，不仅有利于实现公平与效率的统一，提高公共服务水平；而且有利于促进经济转型升级，实现民生改善和经济发展的良好结合。

首先，要搞清楚哪些民政工作要引入市场机制。要按照“法无禁止即可为”的要求，依法制定负面清单，法律法规没有禁止的领域，都要允许社会力量进入，放活市场这只“无形之手”，让现代民政在多元化、产业化氛围中运行。营利性特征明显的产品，彻底放开，交给市场；具有公益性质的产品，也应当引入市场机制进行运作，通过购买服务、委托管理等方式，提高服务绩效。即使在社会救助等公益领域，也可以借鉴市场机制，实现公益与商业的跨界合作，如借鉴香港等地经验，发展社会企业。养老服务业具有“事业”和“产业”双重属性，是引入市场机制的重中之重。

其次，要搞清楚向市场机制学习什么。在民政工作中引入市场机制，途径多种多样，有的是直接引入竞争，提高资源配置效率，有的是借鉴市场机制的工作方式和方法，具体而言有以下五种：一是引入市场化筹资机制，即积极吸引社会资本参与民政工作，把社会资源蕴藏的巨大能量释放到社会福利、社会服务事业，如吸引社会力量兴办养老服务业。二是引入市场化支出机制，典型的方式是政府购买服务。三是引入市场化的民生保障机制，如江苏在救灾、养老等民生领域实行民生商业保险。四是引入市场化的安置就业机制，主要体现在退役士兵安置和职业技能培训等方面。五是引入市场化的经营机制，即在符合政策的前提下，引入市场机制管理和经营福利院、老年公寓、军供站等民政资产，放大民政资产使用效益和运用效益。如按照“平战结合”的思路，军供站在平时向社会开放，提供商业化的饮食、住宿等服务。

第三，要搞清楚如何更好地引入市场机制。在公共服务领域引入市场机制，要求政府简政放权，改革一切阻碍市场进入的体制障碍，能放给市场的，决不攥在手里；能转移给社会组织的，坚决让渡。要建立成熟的市场机制，为不同主体营造平等竞争环境，包括准入资格平等、程序平等、价格平等、评价平等、监管平等等，实行优胜劣汰。同时，由于养老服务等民政公共服务具有公益性质，投资回报周期长，政府还要制定适当的补贴和优惠政策，吸引社会力量参与。尤其是面向困难群体的基本服务，不仅要补“供方”，还要补“需方”，即向特定对象发放服务补贴。

需要特别注意的是，民政等公共服务领域和经济领域不一样，在引入市场机制的同时，要防止公共服务的“泛市场化”，导致公共利益受损，如基本养老、救助、福利等基本民生服务是政府保障公民权利和实现社会公正的重要途径，不能完全市场化。

四、系统思维

系统思维就是把认识对象作为系统，从系统和要素、要素和要素、系统和环境的相互联系、相互作用中综合地考察认识对象的一种思维方法。它以整体性、结构性、立体性、动态性、综合性等特点见长。万事万物是相互联系的，整个社会是一个大的系统。做任何事情，都需要有系统思维、全局观念，建设现代民政也是如此。

首先，现代民政本身就是一个系统，包括目标子系统、体制子系统、路径子系统、能力子系统等。而在每一个子系统下面，又可细分为许多更小的系统。如目标子系统，江苏制定了现代民政指标体系，包含“民政业务类、工作特征类、基层基础类、综合类、附加类”5大类18个方面48项指标，这48个指标缺一不可。所以，建设现代民政，首先就要从系统思维的角度，正确、全面地认识、理解什么是现代民政，不能只盯着现代民政的目标系统，而忽略了其他系统。

其次，要把现代民政放在经济社会发展的大系统中去谋划，对接全局、融入全局，找准民政工作与经济社会发展全局的结合点和着力点，既在服务全局中推进民政工作，又在民政事业发展中解决好党委政府高度关心和社会各界普遍关注的问题。比如，江苏将和谐社区建设及养老床位数纳入全省基本实现现代化指标体系，带来的直接效果，就是把这两项工作纳入了现代化建设这一大系统，从而获得了强大的推动力。深化民政改革，最大背景就是“四个全面”，现代民政的各项要求都要与这个大局对接。另外，新常态、新型城镇化建设、基本公共服务均等化、城乡发展一体化等，都是在推进现代民政建设时必须考虑的系统因素。

再次，要把现代民政放在服务型政府职能的大系统中去谋划，主动加强与有关部门的协调配合。民政部门参与的民生保障、社会治理等工作，都是涉及面非常广的系统工程。这就决定了民政工作不可能孤立存在，而是与其他工作相生共长。作为政府职能大系统中的一环，民政部门既要履行好自身的职能，也要主动加强与其他部门的协调配合，有的时候还要履行好牵头责任，和其他部门一起，把政府职能这个大系统运转好。如社会救助、老龄工作、社区建设、双拥、防灾减灾、儿童权益保障等各项工作，都需要民政与其他部门密切配合，做到政策上衔接、工作上对接。

五、“互联网+”思维

“互联网+”思维的重点是“思维”，互联网只是媒介和平台。也就是说，所谓“互联网+”思维，主要是指具有互联网特质的一种思维方式和方法，即充分利用互联网的精神、价值、技术、方法、规则、机会来指导、处理、创新生活和工作的思维方式。“互联网+”思维不仅正在启发着、改变着中国的制造业、商业，更重要的是改变着人们的社会生产生活方式，它对整个社会的改变，不是加法效应，而是乘法效应。对于民政部门和民政工作而言，只有接受、适应并主动投入这场变革，才能真正从传统走向现代。“互联网+”思维对民政的影响，按照由浅入深的顺序，体现在三个层次：

第一个层次：表层次，即工作手段的革新。主要是加强民政信息化建设，提高民政工作科学化水平和效率。信息化要求以民生需求为导向，以深入应用为重点，推进民政信息基础设施宽带化、信息资源处理智能化、信息技术服务集约化，全面建设以信息化为支撑的先进、高效、智能的民政工作管理和服务体系。江苏把信息化建设作为民政自身建设的重点工程来抓，“省级开发、五级使用”“全业务、全流程”的全省民政综合业务信息平台即将投入试运行。当然，推进民政信息化建设，并不仅仅是“网来网去”，而是“O2O”模式，即线上线下双向互动、虚实交融。如“虚拟养老院”，就是依靠网络平台，把线上的信息导流转变为线下的专业服务，双向打通，多维互动。

第二层次：中层次，即对民政部门行政行为的革新。具体体现在三个环节：一是决策环节。在互联网时代，大数据支撑下的决策将更加科学，更加符合实际情况。同时，网络的扁平性及话语权的大众化，使得群众能够更容易参与到决策中来，增加决策的民主性。这给我们的启示在于，在民政政策制定过程中，要把基于大数据的情况分析以及网络征求民意作为重要的手段。二是执行环节。传统的政府管理模式在执行力方面是以职能划分的，每个部门管辖一个领域。在互联网思维下，政府公共管理在执行力方面将呈现出跨部门、跨职能、跨领域的特征，政府将成为一个大的公共服务平台，统一调动资源以满足公众需求。比如社会救助工作，就需要用“跨界”的思维整合多部门的资源，提供“一站式”服务。三是监督环节。在互联网出现之前，政府对涉及行政行为的信息处于垄断地位，公众对政府的监督缺乏主动权。但互联网出现之后，政府信息的公开透明是必然要求，信息不对称被打破，民政及其他政府部门的行为时刻都处于监督下，决不能“任性”。

第三层次：深层次，即对民政各项业务工作的革新。首先，“互联网+”思维以用户为中心，对民政工作而言，就是要把服务对象的体验摆在重要位置，精准定位群众需求，以此确定民政工作的发展方向和重点。江苏在制定现代民政指标体系时，设定了反映群众满意率的指标，就是考虑到要把民政服务对象的体验和感受，作为衡量现代民政建设成效的重要参数。其次，“互联网+”思维，其价值在于“+”，对现代民政的启示，就是要开放、整合。在互联网社会，个人和企业的价值是由连接点决定的，连接点越多越广，其价值越大。这就决定了“互联网+”思维必然体现着平等、开放的特征。现代民政要按照“互联网+”的新思维，打造“社区+”平台，融合养老、防灾减灾、救助、社会组织培育、社工人才队伍建设等各项工作，形成“一个平台多项业务”的工作模式，推动实现“整合、联动、增效、为民”。第三，“互联网+”思维是平等参与思维，对民政工作的启示是，要注重多元主体共同参与。“互联网+”思维强调开放透明、参与协作、去中心化，有“互联网+”思维的组织一定是扁平化的。互联网上成长起来的新一代，对主动参与、不断成长的公民社会具有极大的包容性。这将从根本上改变多元主体共同治理的社会基础。而且，在网络环境下，个体和组织可以不受社会环境过多约束，从而更热情地参与到公共生活，做出自主的政治选择。我们要抓住这一良好契机，顺势而为，进一步推进“三社联动”“政社互动”等工作，促进多元主体共同治理。当然，这种多元主体共同参与，不仅体现在社会治理领域，也体现在民生保障和公共服务领域。

如果说现代民政指标体系中确定的各项目标是有形的，那么，现代思维方式的确立就是无形的。正因为其无形，所以张力、渗透力更强，更具有原初性、顶层性、根本性，影响也更加深远。推进民政工作转型升级，建设现代民政，关键在人，在民政工作队伍。当现代民政的思维方式真正融入每个民政人内心，成为一种习惯时，现代民政指标的达成也就水到渠成。

（作者系江苏省民政厅厅长）