黄统征 揭秀林

关于上饶市养老服务体系建设情况的调查

黄统征 揭秀林

本文所谈养老服务体系主要是指为满足老年群体养老服务需求而建立的机构和平台，提供的产品和服务，主要反映居家养老和机构养老服务情况。

一、上饶市养老服务体系现状

公办养老机构。全市公办养老机构216家，总床位数2.6万张，每个乡镇（街道）有一所以上敬老院，每个县（市、区）有1～2所福利院。全市城市“三无”对象和农村五保老人约3.6万人，在公办养老机构集中供养的达2.3万人，约占64%，其余为分散供养。“三无”对象和五保老人供养当前存在的主要问题：一是集中供养率较低，绝大多数公办养老机构现有床位数和硬件设施满足不了集中供养需求。二是医疗条件差，虽都设有医务室，但设备简陋，看病难问题仍然无法解决。三是设备设施不齐全，活动场所匮乏，一部分农村敬老院房屋等基础设施陈旧。四是管理粗放。农村敬老院院长基本上是从村支书或村委会主任岗位退下来转任的，年纪偏大，无固定工资，一半心思在敬老院，一半心思在家务农。五是五保老人生活水平低，生活质量差。

居家养老服务和民办养老机构。养老服务体系尚未形成，养老服务产品严重短缺，仅处于起步阶段。一是条件较好的公办养老机构吸纳了全市约1200名自费老人。二是居家养老服务平台不健全。全市城市中有110个社区建立了社区养老服务中心，开展了居家养老服务，约占社区居委会总数的25%；农村社区居家养老服务中心只有200个左右，约占村委会总数的9.16 %。三是民办养老机构处于起步阶段，个数少、规模小且档次较低。全市共有民办养老机构15家，床位3469张，收养老人1175人。信州区民办养老机构发展较快，目前已建成福海、心连心、春华、百灵草四家老年公寓，总建筑面积6.5万平方米，床位数2100余张，已收养老人1200余人，公寓基础设施较齐全。鄱阳县投入运营的民办养老机构有8家，床位数1000余张，收养老人400余人。该县仍有两家养老机构正在积极筹建中。如，投资8000余万元，已竣工的鄱阳湖城老年颐养中心，总建筑面积达2.8万平方米，拥有公寓280间，床位400间，同时配套建成1.2万平方米的康复医疗大楼，为入住老人实现医养结合奠定了基础。

二．上饶市养老服务体系建设的发展目标

截至目前，上饶市60岁及以上老人91.12万人，占总人口的13.4%。因此，加快上饶市养老服务体系建设迫在眉睫。今后五年，该市应加快发展以居家为基础、社区为依托、机构为支撑、医养相结合的养老服务业，初步建成覆盖全市城乡的养老服务体系。

一是大力发展养老的基础工程——居家养老服务业。全市436个城市社区居委会全部建成功能齐全的居家养老服务平台，实现日间照料服务设施配套。全市1092个农村社区（占村委会总数的50%）成立老年人日间照料服务中心。城乡所有社区日间照料服务都要开展以医疗陪护、配餐送餐、家政服务、文体娱乐、物品配送、精神慰藉、法律服务和助洁、保姆、钟点工、家电维修、下水道疏通等为主要内容的老人生活服务；以老年人行踪轨迹定位、电子图栏、图像传递、情感慰藉、司法援助、老人婚介、老人旅游、临终关怀、殡葬礼仪等为主要内容的老人关怀服务。

二是进一步巩固和完善现有养老机构和服务功能。以收养城市“三无”人员和农村五保老人为主的216所公办养老机构，再扩建增加床位一万张，使总床位数达到2.7万张，增加收养老人1.4万名。实现城市“三无”人员95%以上、农村五保老人80%以上集中供养。每个街道、乡镇都要建立居家养老服务中心，该中心设在街道、乡镇民政所，对城市社区居委会、农村村委会居家养老服务平台实行信息化和规范化管理。鼓励和支持现有民办养老机构提级升档，健全养老服务功能，老人入住率普遍达到95%以上。

三是积极推动民办养老机构的发展。按照每千名老人拥有35张床位测算，上饶市共需养老床位数3.2万张，除现有民办、公办养老机构约6000张自费收养床位外，需增加2.6万张。

三．问题和建议

（一）发展现有养老服务体系

1. 完善城乡社区居家养老服务平台。针对现有居家养老服务平台普遍存在活动场所不足，日间照料功能不全，全托老人养老床位、配餐、阅览、棋牌、康复等设施缺乏，居家养老上门服务开展不够等问题，落实江西省政府关于“城市规划必须按照人均用地不少于0.1平方米的标准设置养老服务设施”的要求，统筹解决老年人的活动场地。对老城区和已建成居住小区无养老服务设施或现有设施未达到规划和建设指标要求的，要通过购置、置换、租赁等方式落实养老服务场地。落实居家养老服务平台的开办费、运营补助，在消费观念没有转变、养老服务市场没有形成的情况下，通过政府购买服务带动居家养老服务的开展。提高护理人员待遇，稳定服务队伍。

2.完善现有公办养老机构。针对相当多公办养老机构基础条件亟待改善、床位不足、设施不配套、康复设施缺乏等问题，加强公办养老机构管理和加大资金投入。拓宽养老服务面，除保障城市“三无”和农村五保老人、提高集中供养率外，收养城乡空巢低保老人和伤残退役军人等对象。提高公办养老机构管理服务水平，逐步解决管理人员的待遇和后顾之忧。选配年富力强、德才兼备、热心为老年人付出的人当院长。充实专业人才，满足老年人对康复护理、医疗保健、精神慰藉等专业化养老服务的需求。

3.推动现有民办养老机构健康发展。目前民办养老机构普遍存在融资困难，医疗康复设施和条件较差，医养融合亟待完善；收养老人风险大、责任重；专业人才招聘难、流失较多；失能老人医疗康复费用高等问题。针对这些问题，第一，对口碑好、入住率高的老年公寓，政府应给予二次土地划拨，创造增容扩建条件。第二，为解决资金困难，政府应给予养老产业专项贷款政策，允许提供无抵押的信用贷款。第三，推进医疗卫生与养老服务相结合，支持有条件的养老机构举办医疗康复医院，促进医疗卫生资源进入养老机构，支持和发展养老服务。第四，建立养老机构的保险保障机制，当民办养老机构在运营过程中出现突发情况，帮其分担责任和风险。第五，政府对养老机构专业技术人员核定并给予岗位补贴，提高工资待遇。第六，对失能老人无力支付康复费用的，康复护理费纳入医保报销范围。

（二）发展民办养老机构

1.多举措撬动民间资本。政府应鼓励发展与老年人相关的健康服务业、康复护理业、家政服务业、文化教育业、宜居服务业和金融理财业，让民间资金投入养老机构建设拥有良好的环境。可以借鉴一些成功的民办养老机构的运营模式。如对老年地产可采用：租售并举模式（即销售住宅快速盈利，与出售产权房方式基本一致）；会员制盈利模式（即缴纳一定的抵押金购买会员卡，每月交付一定的管理费即可获得居住权）；转让使用权模式（即在项目存在不能进行产权分割销售的条件下，坚持买卖不破租赁原则采取转让固定年限使用权）；逆抵押贷款购房（即老年人退休以后，从开发商处购买一套老年公寓，然后与开发商签订合同，每月由开发商支付给老年人一定量的生活费，直到老人去世，开发商返还剩余本金，住房归开发商所有）；分散租赁模式（即采用一定押金分月或者分季度付款，一般是由开发商与专门的经营公司或物业公司合作开发，将既得利润作为转股分红）；等等。

2.做好规划，合理布局。在城乡规划中，统筹安排建设民办养老机构，定地点、定面积、定床位、定规格。降低举办民办养老机构的门槛，简化手续，规范程序，提供优质服务。鼓励民间资金举办家庭化、小型化养老机构，举办规模化、连锁化养老机构。可以对企业厂房、办公用房、商业设施等其他可利用的社会资源进行整合和改造，用于养老机构。以市场为导向确定养老机构建设布局。中心城区、宜居宜住的旅游胜地附近、老年人向往养老的地方，作为民办养老机构投资的热土和资金的主要流入地。建设中高端老年公寓，满足中高端收入老年人的养老需求。广泛吸收周边城市老年人来养老，拓展市场。在中高端民办养老机构建设中，规划清晰、布局合理、功能齐全，全方位满足老年人需求。

3.切实加强指导和管理。为维护收养老年人及民办养老机构的合法权益，促进其规范、健康、有序发展，各地应根据上级精神和要求，吸收外地经验，结合本地实际，制定民办养老机构管理的实施条例（细则）。统一规范以下事项：设立、变更和注销程序；规划与布局；服务与管理；监督与检查；享受优惠政策的内容界定；扶持政策；发展“医养融合”模式的要求和建设标准；对内对外宣传；法律责任；各有关部门对民办养老机构的审批核准事项和工作责任。确保民办养老机构在举办时和发展中有规可依、有章可循。各县（市、区）政府要成立以分管民政领导为组长，各有关单位为成员单位的协调小组，齐抓共管，形成合力，把职责分工、行业监管、督促检查落到实处，确保民办养老机构在发展过程中遇到的困难和问题得到及时解决。养老服务行业协会能够发挥到行业自律作用，应积极培育和发展。

（黄统征系上饶市政协副主席；揭秀林系上饶市慈善总会副会长）