英国社区治理的发展脉络及其经验

英国社区治理的基本脉络

通过实施社区发展计划来加强社区治理是英国社区治理的总体特点。从二十世纪初期算起，英国的社区治理历史大致可以分为两个阶段。第一阶段指的是社区发展计划在英属殖民地和海外领地的实施阶段，第二阶段指的是社区发展计划在英国本土的实施阶段。两个阶段的分界线出现在1960年代中期。

就第一阶段即本土之外的实践而言，从实施时间来看，英国在其殖民地和海外领地推动社区发展运动的最早历史可以追溯到1940年代前后。其中，社区发展计划在英属非洲殖民地的实施始于1939年。从实施范围来看，社区发展计划几乎在所有的英属殖民地和海外领地铺开，参与社区遍布非洲、亚洲、大洋洲以及拉丁美洲，其中，仅非洲地区的参与国家和地区就多达140多个。从实施重点来看，起初社区发展运动主要在广大农村地区实施，但是到了1950年代末期和1960年代初期，城镇社区的发展计划也得以启动。从实施路径来看，早期的社区运动通常从教育入手，致力于传达思想、培养居民自我意识以及树立尊重权威和理解他人的意识等教育工作。中期以及后期的社区发展路径转向推动经济增长。从实施成效来看，社区发展运动所实施的地区一般都发生了巨大社会变迁，尤其是经济得到快速增长。同时，随着社区发展计划的实施，社区发展理念逐步深入人心，社区发展甚至逐渐内化和“升华”为殖民地政府的重要工作目标。

当英国在其殖民地和海外领地推动社区发展运动时，英国本土也开展了一些社区发展活动，不过，此时的社区活动仅仅具有“社会学旨趣”而没有“政治学旨趣”，尚未成为福利政府提供社会服务和市民大众捍卫家园的替代性方案。但是，时至1960年代中期，一连串似乎不同但又密切相关的社会趋势几乎同时到达了一个发生质变的关键节点，作为重要潜在政治力量的社区组织逐渐成为人们关注的焦点，也唤起了政府和政党对社区组织以及社区的重视。自此，具有“政治学旨趣”的社区发展计划在英国本土得以施行。

英国政府在其本土所推行的社区发展运动在一定意义上是对其在殖民地和海外领地做法的复制。但是，因为不同时期具有不同的突出社会问题，不同时期社区发展的支持来源不同，不同时期政策的主要内容不同，不同时期所生产出来的新知识以及所涌现的新理念不同，所以，作为对这些因素的总体回应，社区发展在不同时期表现出不同的特点。1960年代是社区发展“凯歌高唱”的年代，多数项目得以顺利实施并获得令人满意的收效。1968年至1970年代中后期甚至被誉为英国社区发展的“黄金时期”。1970年代是社区发展“不断出击”的年代，草根层面的活动非常频繁，政府积极回应各类社区和个人问题，社区发展领域不断扩展。1980年代是社区发展的“自我防卫”时期，诸如“社区关怀”“到地方去”“社区商业”之类的不少具有自我防卫性质的社区活动得以开发和实施。1990年代早期，英国社区发展处于稳步推进阶段，英国政府重点推出了“城市挑战计划”。时至1997年，“新工党”在大选中获胜，托尼·布莱尔首届政府成立。与“老工党”所主张的以国家为中心的福利社会主义和撒切尔领导的保守党所主张的激进自由市场个人主义不同，布莱尔领导时期的“新工党”奉行的是介于两者之间的“第三条道路”。在这一背景之下，社区发展迎来新的发展机遇。进入二十一世纪，社区发展迎来了“再次扩展”。社区的职业化程度越来越高。社区参与几乎在所有复兴、包容和健康改善项目中都扮演重要角色，社区发展组织拥有大量机会影响政府相关决策。同时，政府、志愿者组织、社区之间，以及各类行动者之间的合作伙伴关系建设受到高度重视，“全英赋能合作”项目在全国各地得到开展。另外，环境问题、农村社区发展问题以及社区发展评估问题等成为社区发展重要议题。

英国社区治理的经验

无论在宏观层面还是微观层面，无论在技术上还是战略上，英国在社区治理领域留下不少值得思考和研究的经验。就战略层面而言，以下几点经验尤其值得关注：

其一，把社区作为具有战略价值的治理平台。从1940年代中期到1960年代中期，社区发展是当时英国殖民政策不可或缺的组成部分，英国政府为此将社区发展纳入了当时殖民政策框架,专门设置殖民办负责管理和协调相关工作与事务。社区工作者在实践中通常被要求利用社区发展计划培养社区与外部世界、社区居民与殖民官员、殖民地与宗主国之间的“共同感”。从1960年代中后期以来的本土实践来看，面对不同时期的不同困难，英国政府把社区作为重要的工作抓手以及解决问题的机制。尤其是在“新工党”的意识形态框架中，社区既是“问题”也是“答案”，是推行各项社会政策的有效工具，社区参与则被赋予重要意义，受到地方政府和中央政府前所未有的高度重视。“社区首创”成为很多政策性项目所采用的核心方式；自下而上模式在“城市复兴”项目中受到大力支持和鼓励；即便在“政府主导”项目中，地方政府也将社区放置核心地位并充分发挥其工具性作用。

其二，把培养社区工作人才作为社区治理首要目标。英国在本土之外实施社区发展计划时期，由于社区发展本身在当时尚处于初步探索阶段，社区工作职业化程度不高，英国政府设置的殖民办以及英属殖民地和海外领地有关职能部门非常重视社区工作人才的培养，通常把培训推动社区发展的各级领导人作为社区发展的首要目标。为此，各级有关部门和组织制定并实施了分层分类抓好社区工作人才培训的计划。以培训对象作为划分依据，主要包括政府官员培训和社区工作者培训两大块，培训地点多设在剑桥大学等世界知名高校。以主办单位层级作为分类依据，可以划分为三个层次：第一个层次是在英国举办各种课程班和召开专题会，为来自英国本土以及殖民地和海外领地的社区工作骨干提供教育服务；第二个层次是各殖民地国家组建专门的培训机构，通过开展系统教育为社区发展培训专门人才；第三个层次是各实验地区根据社区发展工作实际需要适时举办各类培训班。而且，各级有关部门和组织坚持以培养“全科式”社区工作人才为导向。当时一般认为，社区发展工作者必备以下几种能力素质：一是了解当地居民的能力，二是组织开办课程培训的能力，三是把握政策的能力，四是像商人一样推销社区发展计划、吸引广大居民参与社区发展运动的能力等。为此，各种培训和培养机构在教学内容上进行了积极回应继而进行了精心设计，突出了政策理论、基本技能和实用技术的有效结合。另外，当时各级有关部门和组织还非常注意整合各类既有资源以加快社区工作人才的培训，同时，定期或不定期招募和培训志愿者及时补充社区工作人才。

其三，统筹抓好社区发展和社区治理。当英国在其海外领地和殖民地推行社区发展计划时，将社区发展定义为：人们通过自身的努力同地方政府一道改善社区的经济、社会、文化条件，从而使得社区生活融入国家发展并为民族进步贡献力量的进程。其中，社区居民的主动参与，以及政府提供技术或者其他方面的服务以培养和刺激社区居民的主动行为和首创精神，是推动社区发展的两个必要条件。这一概念有效揭示了将社区发展和社区治理有机统一的主张。在本土实践阶段的不少时期，英国政府将社区发展和社区治理有机统一的主张同样付诸了实施。自1997年5月以来，“邻里关系重建”以及“社区新经营方案”这两个项目的推出，一是实现了从对物质的重视到对人的重视的转变，二是再次将“参与”推到“旗舰性特征”的位置，积极倡导当地居民参与到影响他们日常生活的服务和决策当中去。在北爱尔兰地区，社区发展的目的定位为“通过社区关系来管理冲突”。该地区的资金分配规定显示，某个社区的群体可以得到资助的条件是——它所使用的资金和所开展的工作必须涵盖其他社区。这种鼓励跨越政治区分的做法，被认为具有微妙的政治性，对于形塑北部地区的社区发展以及区域治理具有关键作用。

其四，高度重视社区理论的研究与运用。英国两个阶段尤其是本土的实践充分显示：该国各级有关部门和各类组织非常重视社区发展和治理理论的研究、推介以及运用，而且理论与政策之间的关联程度之高值得肯定。具体说来，一方面，社区理论研究和产出既是对不同时期不同问题的回应，也是对不同时期不同知识和理念的运用；另一方面，社区理念以及相关理论在不同时期对社区发展实践产生着重大的影响。例如，在1960年代，著名的研究报告西伯曼报告建议将社区工作纳入社会工作框架，强调要在社会工作语境下制定社区工作操作方案，而随后不久社区工作即成为社会工作的一部分。在1970年代，社区发展原则和方法被运用到儿童关怀志愿服务组织以及成人教育服务当中，包括苏格兰地区的斯特拉斯克莱德地方委员会在内的地方当局认定社区发展是“反剥夺”的核心方法，在女权理论的影响下社区健康工程得以启动。时至1990年代末期，托尼·布莱尔及其智囊使得社区成为“新工党”新的意识形态的基础性概念，与参与、社会资本、责任等几个核心概念一同构成“新工党”意识形态的支柱性基石。至此，（进入意识形态框架的）社区理念及其相关理论更加深刻地影响英国经济、政治、社会和文化的发展。

（王艳红）