惠铭生

一项由财政部开展的地方债课题研究报告建议，研究制定《地方政府破产法》，从法律上明确地方政府应承担的债务风险责任，在地方政府资不抵债时，允许地方政府宣告破产，并规定债务重组及债务清偿程序，确定上级及中央政府在其中的责任。（《21世纪经济报道》11月13日）

说起地方政府破产，这在世界上绝非稀罕事。

1994年美国橘县政府宣布破产；1998年，美国杰佛逊县政府宣布破产；今年11月7日，美国联邦法官批准底特律破产计划……在过去的30多年，美国曾有250多个地方政府申请破产保护。

须注意的是，美国地方政府破产，指的是政府财政丧失了清偿债务的能力，但仅是财政的破产，而非政府职能的破产。

还须强调的是，就美国而言，地方政府破产，并不意味着是“世界末日”，因为地方政府破产，并不殃及百姓。

这些地方政府一旦进入破产边缘，或是宣布破产后，其惯常所做的，一是倒逼地方政府削减公务开支，大量裁减公务员，在花销上更加小心谨慎，锱铢必较。

二是压缩固定资产投资和削减公共服务项目。

三是地方政府积极与债权人进行谈判，请求延长还债期限。总之，不会向地方百姓加税或要钱。从这个意义上讲，允许地方政府破产，是现代政治文明进步的标志之一。

在我国，地方政府债务风险是否可控，中央政府是否该为地方政府债务兜底，多年来，一直有争论。不过从数据看，截至2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务约为20.69万亿元。目前中国政府性债务的总负债率为39%，这低于国际通行的60%的负债率的债务警戒线。由此可见，我国地方政府债务整体无危机，但这并不意味着局部不存在风险。

在过去，绝大多数的地方官员认为，一旦地方债出现了问题，为了防止地方债“太多而不能倒”以及商业银行“太大而不能倒”，中央政府会出于维护宏观经济和金融稳定的需要而采取“兜底”措施。但是，最近国务院43号文明确表示，对于地方债不救助、不兜底，强调谁借谁还、风险自担。

为此，一些地方为了偿债，恐怕还会沿用过去的“老办法”——有的靠卖地还债，导致强拆等恶性事件屡有发生；有的则陷入“拆东墙补西墙”的恶性循环中；还有一些地方甚至提前征收税费、“寅吃卯粮”。这些现象对当地长期发展显然是非常不利的。

在这种情势下，有关部门建议地方政府资不抵债时，允许破产，是一次历史性的变革。

因为允许地方政府破产符合政治文明的形象，是“无限政府”向“有限政府”的合理过渡；而且，对地方政府权力也是一种约束，防止举债无度；另外，允许地方政府破产还建立了一道制度屏障，保护社会免受政府进一步侵害，防止地方政府债务长期陷入“无底洞”。当然我们不能照搬美国经验而要在依法治国框架内进行。endprint