王 麟，余 卉

（安徽省淮南市经济发展研究所，232000，淮南）

一、淮南市水生态文明建设基础

1.自然基础

安徽省淮南市位于淮河中游，地势较为平坦，淮河穿城而过，沿淮分布众多天然低洼地。淮河主要支流西淝河、架河、泥黑河、窑河、东淝河、永幸河等在淮南境内纵横交错；焦岗湖、高塘湖、瓦埠湖、石涧湖等湖泊星罗棋布；泉山水库、南塘水库、徐桥水库、丁山水库等共计26座小型水库遍布四方。全市湿地资源丰富，水域面积达400多km2，占总面积的16%。此外，全市采煤塌陷区面积28.6万亩（15 亩=1 hm2，下同），占全市总面积的7.49%，并且以每年约1.8万～2.5万亩的速度塌陷，最大下沉已逾29 m，预计最终塌陷面积102.4万亩，占淮南市总面积的27%，未来将具有汇水、养水的重要作用。

2.人文基础

淮河流经淮南的河长为87 km，是淮河中游、接近上游的一段河道，支流多、整体两头翘、上游落差大、中游河道窄、主汛期间暴雨频繁等特点，决定了淮南自古以来都面临着淮河汛情频发的压力。淮南在长期和洪涝灾害作斗争中，积淀了厚重的淮南水文化。大禹治水开创了华夏民族最早的统一治水先河，淮南市迄今还留存有禹山湖等独特地名；早于都江堰200多年的安丰塘等特色治水文化遗存，也成为淮南水文化历史积淀重要载体；新中国成立以来完成的大量水利工程成为弘扬淮河文化的主阵地。在党的十八大将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局指引下，淮南市获得了“全国绿化模范城市”和“创建国家森林城市”称号，尤其是2014年5月成为第二批全国水生态文明城市建设试点之一，使得“保证水安全、减少水污染、提高水价值、满足水需要”成为淮南水生态文明坚实的思想基础。

3.建设基础

淮北大堤加固、淮河中上游河道整治、淮河行洪区安全建设等治淮骨干工程和泥河枢纽工程、城防工程等防洪工程建设全面推进；洛河洼、石姚段行洪堤退建加固工程进展顺利，至今共计完成投资16亿元；已建成各类泵站1 506座，装机容量上万台，大大强化了淮南市防洪除涝能力。同时，淮南始终强抓农田水利基本建设不放松,为农村发展、农业增效、农民增收打下了坚实基础。这些建设成果，使淮南从原来“五年一大发、三年一小发”的水灾害频发状况，逐渐演变为“秀水绕城”的良好城市环境，为构建“河畅、水清、岸绿、景美”水生态文明体系夯实了基础。

二、淮南市水生态文明建设面临的主要问题

1.蓝线规划和配套制度缺乏

第一，淮南市蓝线规划一直缺位，已经成为制约淮南市水生态文明建设的首要因素，水生态文明相关建设各自为政，未来发展也缺乏统一思路。第二，淮南市还没有为水生态文明建设形成专门的制度保障。一是在区域、行业和用水产品的用水效率等方面，没有形成全面的、紧密联系淮南实际的衡量指标；二是没有严格执行取水许可和水资源有偿使用、水资源论证等制度；三是建设项目节水设施与主体工程“三同时”制度的执行不到位；四是水功能区分类管理制度不够完善，入河湖排污口的设置审批制度也没有严格实施，缺乏饮用水水源地核准和安全评估制度等。第三，没有形成针对湿地、江河、湖泊有区别的、多样化的保护措施，水源地保护不力，水污染治理效果也较差。山南等缺水区和沉陷区等富水区的水生态管理也没有区别对待，无法形成有针对性的、层次递进并有序开展的水生态管理机制。

2.水利调蓄能力薄弱

一是淮南市当前区域蓄水、调水、引水等水利工程建设欠账较多，特别是江淮分水岭地区塘坝虽多，但普遍蓄水规模偏小，调节能力较弱。同时，因为淮南市南高北低的地理特点，部分区域坡度大，拦水设施少，缺乏水源补给，导致区域内沟塘水系萎缩、生态系统脆弱，雨水利用效率很低，不符合淮南市地表水资源年内集中、年际丰枯差异大的水环境管理需要。

二是淮南市现有排洪沟渠普遍淤积严重，缺乏有效的管理、养护机制。淮南市城市道路改扩建过程中，没有充分考虑排水需要，仍沿用原道路标准低下的桥涵，致使局部容易出现内涝。同时，部分桥涵改建时，没有将与这些桥涵交叉的一些市政管线同时改造，桥涵的泄洪能力无法体现。

三是大别山引水工程和引江济淮工程虽然预期能够有效提升淮南市水资源配置水平，但是当前还主要处于规划阶段，难以在近期对淮南市的水生态文明建设发挥有效的支持和推动作用。

3.水生态污染严重

淮河作为国家水污染防治的重点流域之一，通过多年的努力，水污染防治工作取得一定成效，水质初步好转，但随着工业化、城市化加速发展，与环境之间矛盾再次突出。污水管网建设十分滞后，污水处理厂不能满负荷运行，导致部分工业废水和生活污水直接排入淮河。而雨污分流不彻底，导致水体发臭，污染环境，影响淮河水质，危害人民身体健康。总体来看，淮河流域水质总体水平不高、水质恶化的隐患依然突出。其中，2013年9个水功能区达标率仅为66.7%，湖泊存在不同程度的富营养化状态，焦岗湖、高塘湖汛期呈中度富营养化，部分浅层地下水也受到一定污染。

4.组织法律保障不力

在当前的淮南市水生态文明建设方面，组织保障也有所欠缺。第一，存在多头建设、管理分散的问题，造成了沟道随意改线、调蓄水面不断减少的现象。第二，相关法律规章建设滞后，在水行政执法过程中，出现了无法可依的困境。例如，针对非法挖砂行为，由于没有具体适用的法律法规，往往在扣押非法采砂人员后，不得不进行释放，导致该项治理无功而返。另外，过度挖砂还造成已建和在建桥梁出现明显低于设计高度的沉陷，带来了更多的安全隐患。

5.建设资金存在缺口

在水生态文明建设中，不管是基础性的水治理工作，还是后期的水景观建设工作，都需要大量的资金。以淮南泥河枢纽站为例，在运行方面，4台机组一旦运行，一个小时就需要花费12 000元的费用；而在维修方面，仅仅一个电机线圈的替换就要花费40万元。再以水行政执法为例，单就切割非法采砂船上高架的治理活动，一艘船就需要3万元的资金支持。另外，以石姚行洪区堤坝退建工程为例，已经花费了9亿元的资金才完成初期建设工程，而后期的水景观建设更是需要大量的资金投入。但是迄今为止，淮南水生态补偿机制还没有建立，仅仅依靠有限的财政资金无法支持和推动水生态文明建设的持续发展。

6.历史欠账负担较重

在淮南市当前的水生态文明建设中，有着较多的历史遗留问题亟待解决。其中，汤渔湖行洪区作为安徽省唯一一个有居民长久居住的行洪区，有着5万多名长住居民。这种现状一方面造成了行洪区无法承担正常的行洪任务；另一方面，该行洪区内广大群众的生命财产安全有着严重的潜在风险。此外，淮南市过去主要是单一地开展水系治理工作，没有将治理工作和水景观建设紧密结合，水景观建设较为空白，设计和建设经验缺乏，不利于淮南市水生态文明建设的推进。

7.独特的人文精神没有充分融入水生态文明建设

淮南人民在长期的 “以水兴农、以水兴渔、以水兴运、依水建景、治理水害”的生产生活实践中，形成了丰厚、独特的文化景观，生产工具、诗词歌谣等凝聚形成了淮南水文化。但是，这些文化在当前还没有很好地融入淮南水生态文明建设中。淮南丰富的水文明没有在水生态文明建设中发挥重要价值，不能全面体现淮南市水生态文化特点，也不能有效展现历史上包括 1954年、1991年、2003年、2007年等淮南大水期间涌现出来的各类英雄模范人物的先进事迹，影响了淮南市水生态文明建设层次的提升。

三、加强淮南市水生态文明建设的几点建议

1.尽快出台蓝线规划等水生态文明建设规划

为了保证淮南市水生态文明建设的系统开展，首要任务就是制定立足于淮南水生态实际、满足淮南水生态发展需要的蓝线规划。为了保证蓝线规划的有效性和合理性，淮南市要针对河道基本情况开展全面的调查和分析，还应注重水系的整体性、协调性、安全性和功能性，在确保防洪安全的前提下，保证规划的可操作性；以《淮南市水利工程管理保护办法》等法规为基础，综合考虑河道新建、整治、绿化、生态景观建设等工作。此外，加强与规划、交通、城建等部门的沟通协调，保证“蓝线规划”成为淮南市城市总体规划的一部分。

2.为水生态文明建设提供法律保障

针对水利执法面临的无法可依的困境，可发挥淮南市拥有地方立法权的优势，在深入调查、全面分析的基础上，征求社会各方的意见和建议，针对破坏水生态文明的不法行为，积极出台具有操作性的法律条文，利用法律权威为淮南市水生态文明建设保驾护航。例如，当前可以及时出台专门的《淮南市淮河采砂管理条例》，支持水利部门进一步打击非法采砂活动，为水生态文明建设奠定基础。

3.加强水生态文明建设的组织保障

针对水生态文明建设需要涉及政府各个部门、社会各个层面以及全体淮南市居民的特点，同时考虑到水生态文明建设需要统一规划和实施，应当专门设立水生态文明建设领导小组，并下设办公室，形成多部门参与、协商处理重要水生态文明建设相关事宜的格局，实现水生态文明建设的整体推进。

4.全面构建水生态文明补偿机制

探索建立淮南市水生态补偿机制。综合考虑水生态系统服务价值、保护成本以及机会成本，结合行政和市场调节手段，构建多样化的水生态补偿机制。对于生态脆弱区的河湖源头区、水源涵养区、湿地保护区等建设和养护，政府水利部门作为主体，在财政支付部分生态补偿费用的前提下，发挥生态补偿基金的支付功能。对于重点河流大型水利工程的水生态保护等,按照“谁受益、谁补偿”的基本原则，落实水生态保护责任。

5.不断加大水污染治理力度

一是实施中心城区清水工程，尽可能减少进入水体的污染物，确保中心城区水质常年稳定在Ⅲ类以上标准。二是实施城市内河雨污分流工程，按照雨污分流的要求，大力推进淮南市管道基础设施建设，保证城市污水走专门的市政管道。三是建设截污管道，对可能进入排洪沟或截洪沟的污水及时截流，集中收集后排入污水处理厂。四是加大对淮南市所有排水企业的治理监管力度，一律按照高于国家标准的安徽省水污染物综合排放标准执行。五是积极推动城镇污水处理厂的建设，提高处理标准，保证从源头上减少污水排放程度。

6.努力强化水资源调配能力

在尽力疏通原有河渠的基础上，要加大对湖泊、河道、水库的连通力度，使原有水域的调蓄功能系统提升。同时，积极争取和确保大别山引水工程和引江济淮工程的进一步实施，落实解决淮南市饮水和用水问题的外部途径。此外，应以江淮分水岭地区生态治理暨高塘湖、瓦埠湖“两湖连接”工程为突破契机，借助国家开发银行100亿元贷款的40%用于水利项目建设的有利条件，努力改善水生态环境、打造城市水景观新格局。

7.科学推进水景观建设

依据水生态建设规划，淮南市水利主管部门应当依托现有水利工程建设成果，积极发展融合防洪供水、旅游休闲、娱乐观光为一体的水利风景区建设。近期应以行洪区退堤建设为契机，以行洪区退建形成的沿河土地为重点建设区域，以建设规划为先行，以科学预案为依据，以淮南水文化为灵魂，构建一体化的水景观建设。同时，进一步在已建成或即将建成的湿地基础上，积极申报国家级或省级水利风景区。此外，淮南市还要积极提高水景观的建管水平，构建湖河相连、城水相依的“皖北水乡”。

8.深化水生态文明建设的内涵

淮南市水利、市政、文化、研究等部门应联合开展调研活动，深入挖掘淮南市水文化，提炼出标志性元素并融入水景观等建设中。将淮南市传统水文化以及淮南的花鼓灯、少儿艺术等地区特色文化都全面融入水景观建设中，使得水生态文明和淮南市之间的联系全面而深入，保证水生态文明不只是在客观上形成淮南市的水城一体化，而且在当地的人文层面上也体现水生态文明的主要特点，使人水和谐发展。

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