（水利部发展研究中心，100038，北京）

2015年，党中央和国务院出台了一批涉及节水的重要文件，包括《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》《国务院关于印发水污染防治行动计划的通知》《国务院批转发展改革委关于2015年深化经济体制改革重点工作意见的通知》等。与2011年中央1号文件以及党的十八大以来有关文件相比，上述新文件深入贯彻落实中央节水优先方针，对节水工作作出新的部署和安排，可以理解为节水新政。梳理分析国家节水新政的主要内容，有助于更全面地把握政策的新特点，理解政策的新要求，落实政策的新举措，务实有效推进节水型社会建设。

一、国家节水新政的新内容

与国家以往的节水政策相比，2015年出台的有关政策在节水工作的总体要求、目标任务、激励保障等方面有新的发展。初步梳理，主要体现在以下5个方面。

1.五大新要求

新近出台的节水政策，以党中央和国务院文件的形式，首次提出“绿色化”“均衡发展”“底线思维”“四定”“水安全”等新论述，丰富和提升了节水新政的理念和要求。

“绿色化”由《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》首次明确提出，这是对党的十八大提出的“工业化、城镇化、信息化、农业现代化同步发展”的提升，使生态文明建设获得了新的理论引领和实践平台。按照中央要求，绿色化不仅包括生产方式、生活方式的绿色化，还包括价值理念、制度建设的绿色化。绿色化为节水工作提供了新的理论支撑和实践要求。

有关文件还提出，抑制不合理用水需求，促进人口、经济等与水资源相均衡；树立底线思维，合理设定资源消耗“天花板”，加强水等战略性资源管控；充分考虑水资源、水环境承载能力，以水定城、以水定地、以水定人、以水定产；提高水资源安全保障水平。2014年，习近平总书记关于保障水安全的重要讲话，提出“空间均衡”“底线思维”“四定”“水安全”等重要理念和要求，第一次以国家重要文件的形式对上述理念和要求作出明确具体的规定。

2.九个新目标

新政不仅对节水工作提出了新的理念和要求，而且明确了9个新目标，集中体现在水资源承载能力评价、产业节水、城镇节水、非常规水源利用、水价改革等方面。这些目标在国家以往的文件和规划中是没有过的。

新政提出，到2020年，组织完成市、县域水资源、水环境承载能力现状评价。这是对党的十八届三中全会提出的“建立资源环境承载能力监测预警机制”的发展，对开展水资源、水环境承载能力评价工作提出了明确的时间要求。

文件对产业节水提出了新的目标要求。一是新建、改建、扩建项目用水要达到行业先进水平。二是到2020年，电力、钢铁、纺织、造纸、石油石化、化工、食品发酵等高耗水行业达到先进定额标准。三是2018年年底前，对甘肃等5省（自治区）3 300万亩（1亩=1/15 hm2，下同）灌溉面积实施综合治理，退减水量37亿m3以上。

城镇节水方面，新政提出了两个新目标。一是到2017年，全国公共供水管网漏损率控制在12%以内；到2020年，控制在10%以内。二是可渗透面积指标，新建城区硬化地面的可渗透面积要达到40%以上。

非常规水源利用也有新的目标要求。一是自2018年起，单体建筑面积超过2万m2的新建公共建筑，北京市2万m2、天津市5万m2、河北省10万m2以上集中新建的保障性住房，应安装建筑中水设施。二是到2020年，缺水城市再生水利用率达到20%以上，京津冀区域达到30%以上。

有关文件还提出，2020年年底前，全面实行非居民用水超定额、超计划累进加价制度。这是对水价改革提出的新目标。

3.十五项新举措

为落实有关目标要求，新政出台了诸多新举措，初步梳理出15项，主要体现在调控产业发展、规范水资源开发利用、节水管理和技术支撑等方面。

在调控产业发展方面，新政提出了7项新举措。其中3项为约束性措施，即：对资源消耗和环境容量接近或超过承载能力的地区，及时采取区域限批等限制性措施；严格控制缺水地区、水污染严重地区和敏感区域高耗水、高污染行业发展；地表水过度开发和地下水超采问题较严重，且农业用水比重较大的部分省（自治区），要适当减少耗水较多的农作物种植面积，改种耐旱作物和经济林。4项为鼓励性措施，即：在缺水地区试行退地减水；发展节水高效现代农业、低耗水高新技术产业以及生态保护型旅游业；促进先进适用的节水、治污、修复技术和装备产业化发展；组织实施传统制造业节水治污等专项技术改造。

在水资源开发利用方面，新政提出了5项新举措。一是严控无序调水和人造水景工程。二是积极开发利用空中云水等非常规水源。三是推进矿井水综合利用，煤炭矿区的补充用水、周边地区生产和生态用水应优先使用矿井水。四是具备使用再生水条件但未充分利用的钢铁、火电、化工、制浆造纸、印染等项目，不得批准其新增取水许可。五是在有条件的城市，加快推进淡化海水作为生活用水补充水源。

在节水管理和技术支撑方面，新政提出了3项新举措。一是建立万元国内生产总值水耗指标等用水效率评估体系。二是开展节水诊断、水平衡测试、用水效率评估。三是加快制定修订一批水耗等方面的标准，加快标准升级步伐，鼓励各地区依法制定更加严格的地方标准。

4.五种新激励

激励机制一直是节水工作的薄弱环节。新政在以往节水经济政策的基础上，从财政、税收、价格、水资源费、金融等方面，对有关节水的激励政策进行了发展和创新。

财税方面，新政提出加大财政投入，统筹有关资金，对资源节约和循环利用、先进适用技术研发示范等给予支持；加快推进资源税税费改革等工作，逐步将资源税征收范围扩展到占用各种自然生态空间；健全节水“领跑者”制度，鼓励工业集聚区用水效率达到更高标准，支持开展节约用水示范。

水价水资源费方面，新政提出推进农业水价综合改革，合理调整农业水价，建立精准补贴机制；合理提高水资源费征收标准，地下水水资源费征收标准应高于地表水，超采地区地下水水资源费征收标准应高于非超采地区。

金融和社会资本等方面，新政提出推行绿色信贷，重点支持水资源节约等领域；开展鼓励和引导社会资本参与水利工程建设运营试点工作。

上述激励政策，有的是在原有工作基础上提出新要求，如水价和水资源费改革等；有的是全新政策，如节水“领跑者”制度、绿色信贷等。激励新政的实施，将对提高全社会的节水积极性产生重要推动作用。

5.四大新保障

新政还从4个方面对落实相关任务措施提出了保障措施。一是立法方面，研究制定节水及循环利用等法律法规，修订水资源费征收管理办法。二是制度方面，完善自然资源资产用途管制制度，明确各类国土空间开发、利用、保护边界，实现水资源等按质量分级、梯级利用；建立领导干部任期生态文明建设责任制，对违背科学发展要求、造成资源环境生态严重破坏的要记录在案，实行终身追责。三是考核方面，健全政绩考核制度，把资源消耗等指标纳入经济社会发展综合评价体系，大幅度增加考核权重，强化指标约束；把节水目标任务完成情况纳入地方政府政绩考核。四是执法方面，强化对浪费资源等行为的执法监察和专项督察。

在节水领域，上述保障措施中的水循环利用立法和水资源费征收管理办法修订，是以往没有提过的立法新任务；用途管制、终身责任制、政绩考核、执法监察等，则对党的十八大、十八届三中全会有关原则规定作了细化，提出了新的要求。

二、国家节水新政的新特点

1.政策理念更加科学合理

党的十八大明确了生态文明建设的总体要求，提出坚持节约优先、保护优先的方针，着力推进绿色发展、循环发展，形成节约资源和保护环境的空间格局和合理的产业结构、生产生活方式。节水新政提出的“绿色化”“均衡发展”“底线思维”“四定”“水安全”等若干新理念，是我国节水政策的理念更新和观念变革，是节水优先根本方针的落实和发展，更加符合生态文明建设要求。

节水新政还体现水资源功能定位的重大调整。从“底线思维”“四定”“均衡发展”等理念来看，新政更加突出水资源对经济社会发展的引导约束功能，使水资源功能定位从传统单纯注重支撑保障向支撑保障与引导约束并重转变。新政理念不仅切中我国水资源短缺、水环境污染等问题要害，而且顺应保障水安全、推动经济转型升级和生态文明建设的新要求。

2.节水新政与经济政策深度融合

与传统节水管理与经济政策相对分离的状况不同，节水新政更加突出节水管理与经济发展的互动融合。一方面，新政突出经济社会发展的节水要求，强调传统产业的节水技术改造、非常规水源利用、节水减排等。另一方面，新政通过产业调整、区域限批、取水许可、水价改革等一系列节水措施来引导产业合理布局，推动经济结构优化，约束高耗水产业发展，促进节水新型业态发展，推动经济社会与水资源“均衡发展”。

新政使节水更加深刻地融入农业、工业、服务业发展的全过程，推动节水与经济发展综合决策机制逐步形成，使最严格水资源管理真正成为加快转变经济发展方式的战略举措，也使生态文明建设更深融入经济建设全过程。

3.市场激励与政府监管紧密结合

以往的节水政策过于注重行政手段的运用，忽略和轻视市场作用的发挥。节水新政充分认识到市场机制对提高用水效率的重要性，按照党的十八届三中全会精神，更多发挥市场作用和更好发挥政府作用相并重，激励机制与监管机制紧密结合，充分体现了“两手发力”的新要求。

一方面，节水新政完善了传统的行政监管手段，重点从产业调控、技术标准、法规制度、考核监督等方面更好发挥政府职能。另一方面，新政创新了财税、价格、金融等各项经济政策，更多发挥市场手段，调动全社会参与节水的积极性。市场激励与政府监管相互配合、相得益彰，使节水“工具箱”变得更加灵活多样。

4.顶层设计与具体行动有机衔接

以往的节水政策特别是国家层面，更多注重节水工作的宏观指导，注重从面上对全国节水工作提出原则要求。节水新政突破传统节水政策的设计思路，不仅提出了一系列总体要求，而且细化了一系列新任务、新举措。

新政以量化指标的形式，对全国、区域和行业的节水工作提出了细化目标，明确了具体任务，规定了完成时限，提出了保障措施。新政因地制宜，针对不同地区水资源条件，提出不同的目标任务。这种更具操作性的政策规定，使节水的顶层设计能够更好地落地生根，化作切实可行的具体行动。

三、推动国家节水新政落实的建议

1.坚持并落实各项总体要求

新政提出的 “绿色化”“均衡发展”“底线思维”“四定”“水安全”等新理念，对推进节水型社会建设具有重要的思想引领和行动指南作用，应当认真坚持并贯彻落实。

一是在制定有关节水法规、政策、规划和标准时，应当体现节水新政的新理念新要求。二是在城镇建设、土地利用、产业布局发展等政策制定及实施中，应当坚持均衡发展理念，遵循“四定”要求，推动人口、经济等与水资源相均衡。三是在水资源开发利用工作中，应当坚持节约优先方针，树立底线思维和红线意识，划定并严守开发利用红线，统筹节水与洁水工作，提高水安全保障水平。四是在节水宣传教育中，应当广泛宣传节水新理念，培育节水新意识，推动形成节水洁水的生活方式和社会文化。

2.明确和细化各项具体目标

当前，国家和地方、各行各业正在开展“十三五”规划的研究制定工作。新政确定的国家、区域、行业有关节水工作目标，应当在制定有关规划及政策时予以全面确认和细化。

一是应将万元工业增加值用水量、再生水利用率等主要用水效率指标作为约束性指标，纳入国家和地方的经济社会发展综合规划。二是水利发展、节水型社会建设、非常规水源利用等涉水行业规划和政策，应当进一步明确和细化用水定额、水价改革等具体目标。三是在城镇发展等相关行业规划和政策制定中，应当推动纳入并细化供水管网漏损率、建筑中水利用等方面的发展指标。

3.积极推进节水改革管理工作

一要充分发挥水资源管理的宏观调控功能，积极推进水资源承载能力评价工作，按规定时限完成市县两级承载能力评价，有条件的省（自治区）积极开展省级有关工作；对超过承载能力的地区实施取水许可与入河排污口设置联动限批机制；强化节水标准定额应用，把行业先进用水定额作为新改扩建设项目水资源论证的重要依据。二要继续深化水资源费和水价改革，合理提高水资源费征收标准，全面实行非居民用水超计划超定额累进加价，出台全面推进农业水价综合改革的指导性文件，建立农业用水精准补贴机制。三要强化全方位制度保障，推进节约用水条例立法，及时修订水资源费征收管理办法；加快建立水资源督察、节水考核等制度，完善政绩考核、责任追究等制度；强化用水活动和节水产品市场监管。

4.加快开展相关研究探索工作

一要按照新政总体要求，积极研究创新节水的宏观调控机制，研究建立相关产业政策水资源论证制度，探索建立引调水工程节水评估论证制度，不断完善水资源与经济发展综合决策机制。二要研究建立节水诊断、水平衡测试、用水效率评估等管理制度和技术规范，鼓励用水单位、第三方专业机构和行业协会等积极开展相关实践探索。三要深入研究并推动建立财政奖补机制，对节水产品推广和节水技术改造等实施奖补政策。四要参考能效“领跑者”制度，深入研究节水“领跑者”制度框架和主要内容，推动建立节水“领跑者”制度。五要总结合同能源管理经验，研究拟订推行合同节水管理等第三方节水服务的指导性文件，编制操作指南和合同范本，推动建立收益分享和奖励机制。六要积极开展鼓励和引导社会资本参与节水工程建设运营试点工作，推行PPP模式，研究制定具体实施办法。七要积极开展水资源税和节水信贷前期研究，适时推动相关法规制定和政策出台。

[1]中共中央 国务院关于加快水利改革发展的决定[J].中国水利，2011（4）.

[2]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[R].2013.

[3]中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见[R].2015.

[4]国务院关于印发水污染防治行动计划的通知[R].2015.

[5]陈雷.新时期治水兴水的科学指南——深入学习贯彻习近平总书记关于治水的重要论述[J].求是，2014（15）.