张荣森，张鸣涛，刘利红

（1. 河南濮阳市动物卫生监督所，河南濮阳 457000；2. 河南濮阳经济开发区畜牧局，河南濮阳 457000；3. 河南沁阳市畜牧局，河南沁阳 454550）

畜牧兽医执法办案应注意的问题之我见

张荣森1，张鸣涛2，刘利红3

（1. 河南濮阳市动物卫生监督所，河南濮阳 457000；2. 河南濮阳经济开发区畜牧局，河南濮阳 457000；3. 河南沁阳市畜牧局，河南沁阳 454550）

结合畜牧兽医执法工作实践，总结了10项执法工作中经常遇到的问题，并有针对性的提出了处理建议，以便为国内畜牧兽医执法人员正确执法办案提供参考。

畜牧兽医；执法；问题；建议

在畜牧兽医执法工作中，经常会遇到涉案当事人阻碍执法、暴力抗法，以及处理监管对象投诉、信访、行政复议、行政诉讼和强制执行等情况，笔者结合工作实践总结了10个方面的问题和相应的处理建议。

1 勘验检查

1.1 常见问题

畜牧兽医行政执法机关在案件调查过程中，有权依法进行现场检查或者勘验，但畜牧兽医执法机关经常不通知当事人就直接进行勘验检查，有时还会遇到通知后当事人拒不到场或者当事人或其委托代理人、现场见证人拒绝签字等情况。如果当事人未到场就直接进行勘验检查，则会因限制、妨碍或剥夺当事人对检查、勘验的知情权、陈述申辩权，导致调查程序违法。

1.2 处理建议

实施现场检查（勘验）前，应当通知当事人到场，并在笔录中注明通知的时间、地点和方式；如无法通知到当事人或当事人拒绝到达现场的，应当在笔录中注明无法通知当事人或其拒绝到场的实际情况；如现场有见证人，应告知其配合执法机关调查取证，并在笔录中注明告知的时间、地点和方式，以及被告知人同检查现场、物品或当事人的关系等 ；对当事人或代理人拒绝签字，以及现场见证人怕打击报复等原因不敢签字作证的，实施现场检查（勘验）的执法人员制作笔录时，对以下事实要记载清楚，避免产生异议：通知当事人及有关人员到现场的内容；当事人及有关人员是否在现场的事实；当事人及有关人员是否有拒绝检查或暴力抗法情形；现场查获的涉嫌物品的名称、数量、规格、

包装形式和现场地点、范围、状况等。对现场检查情况进行照相、录音或摄像，以印证现场笔录记载的事实，增强现场检查（勘验）笔录的证据说服力。

2 检验鉴定

2.1 常见的问题

畜牧兽医行政处罚机关在调查案件时，如果需要对产品价格、货值、产品是否符合质量标准、是否有动物疫病等问题进行检验鉴定，则须由法定机构检验鉴定。但在实践中，执法机关往往选择非法定机构或非专业机构进行检验鉴定，以致检验报告或鉴定结论无效；有的执法人员还误认为法定的检验报告或鉴定结论即具有当然的法律效力，未将检验报告、鉴定结论告知当事人，听取当事人的意见，造成程序违法。

2.2 处理建议

需要对涉案产品的价格、货值鉴定的，畜牧兽医行政执法机关可委托价格主管部门进行扣押，没收物品的价格鉴证；如果需对兽药、饲料、畜产品的质量以及是否有动物疫病进行检验，畜牧兽医行政执法机关可委托具备计量认证资格和畜牧部门考核认定资格的检验机构进行检验；没有法定鉴定部门的，畜牧兽医行政执法机关可以委托有资质的专业机构进行鉴定。需要注意的是，鉴定结论或者检验报告应当告知、或送达当事人，制作《检验鉴定告知笔录》或者使用《送达回证》，听取当事人的意见或者受理当事人对鉴定结论或者检验报告的异议以及重新进行检验鉴定的申请。

3 保全证据和抽样取证

3.1 常见的问题

畜牧兽医行政执法机关对涉案物品采取抽样取证、登记保存等措施时，常出现未通知当事人或其委托代理人到场，抽样样品不具备代表性，登记保存证据超出法定时限未做处理等问题，这都属于程序违法，一旦引起诉讼，会严重影响证据的合法性或者检验结果的有效性。

3.2 处理建议

畜牧兽医行政执法机关对证据采取抽样取证、登记保存等措施时，应当有当事人在场，并由当事人在《抽样取证凭证》《证据登记保存清单》上签字或盖章，当事人拒绝签名盖章的，应在笔录中注明；在无法通知当事人，造成当事人不能在场，或经过通知，当事人拒绝到场的，执法人员可以邀请其他人员到场见证，并注明情况。抽样取证要参考相关的抽样程序，对不同规格、批次或生产日期的产品，要分别取样，使样品具有代表性，已采取证据登记保存措施的，要在7日内对保存的物品做出处理决定。

4 文书送达

4.1 常见问题

执法实践中经常出现处罚文书制作后长时间没送达当事人，当事人或者代收人拒绝签收执法文书，在未见到当事人，也未见到当事人的同住成年家属的情况下，留置送达执法文书等问题，导致执法程序有瑕疵或违法。

4.2 处理建议

根据《农业行政处罚程序规定》，行政执法文书应当在宣告后当场交付当事人 ；当事人不在场的，应当在7日内送达当事人，并由当事人在《送达回证》上签名或者盖章；当事人不在的，可以交给其成年家属或者所在单位代收，并在送达回证上签名或者盖章。当事人或者代收人拒绝接收、签名、盖章的，送达人可以邀请有关基层组织或者其所在单位的有关人员到场，说明情况，把《行政处罚决定书》留在其住处或者单位，并在送达回证上记明拒绝的事由、送达的日期，由送达人、见证人签名或者盖章，即视为送达。在工作中应该注意，只有在当事人在场且拒签或者当事人不在场，其同住成年亲属以及所在单位也拒签的情况下，才能使用留置送达，而不能在未见到当事人，也未见到当事人的同住成年家属的情况下，由见证人见证，把执法文书留置其住所。

5 案件管辖认定

5.1 常见问题

畜牧兽医行政处罚由违法行为发生地的畜牧兽医行政处罚机关管辖，这就是所谓的地域管辖。有时“违法行为发生地”情况比较复杂，一个违法行

为发生在多个行政管辖区域内；有的违法行为须由县级以上管辖，有的只须县级管辖。工作中，经常会出现超越管辖权的问题，应注意区分，准确认定。

5.2 处理建议

对违法行为发生地的认定，要把握以下两类情况：一种是违法行为只发生在一个行政区域内。例如，未取得动物防疫条件合格证而兴办养殖场所、屠宰场所等行为；拒绝动物卫生监督机构监督检查的行为；加工应检疫而未检疫动物产品的行为等。这类违法行为，发生地的县级以上动物卫生监督机构具有管辖权。另一种是违法行为分几个阶段进行，每一个阶段发生在不同的县级行政区域内。例如，生产经营假劣兽药、饲料等产品的行为；经营应检疫而未检疫动物、动物产品的行为等。如果出现生产地或采购地在甲县，运输途径地在乙县，销售地在丙县，那么该违法行为进入哪个阶段，该阶段所处地就是违法行为发生地。

法律、法规明确由县级以上畜牧兽医行政机关实施行政处罚的，原则上按照“县级畜牧兽医行政处罚机关管辖本行政区域内的行政违法案件；设区的市、自治州的畜牧兽医行政处罚机关和省级畜牧兽医行政处罚机关管辖本行政区域内重大、复杂的行政违法案件；农业部及其所属的经法律、法规授权的农业管理机构管辖全国或所辖区域内重大、复杂的行政违法案件。上级畜牧兽医行政处罚机关在必要时可以管辖下级畜牧兽医行政处罚机关管辖的行政处罚案件。下级畜牧兽医行政处罚机关认为行政处罚案件重大复杂或者本地不宜管辖，可以报请上一级畜牧兽医行政处罚机关管辖。”的规定，确定案件管辖机关。但需要注意的是，《饲料和饲料添加剂管理条例》第四十二条、第四十三条、第四十四条、第四十七条第一款、第四十八条明确规定由县级人民政府饲料管理部门处罚的，原则上农业部、省、设区的市畜牧兽医行政机关不得行使案件管辖权。

6 情节认定

6.1 常见问题

《动物防疫法》《饲料和饲料添加剂管理条例》《兽药管理条例》等法规都规定了“情节严重的”的处理措施，却没有规定什么样的情况是“情节严重”。实际执法过程中，往往出现把一般情节认定为情节严重，造成认定事实不清，证据不足。

6.2 处理建议

畜牧兽医行政执法机关对“情节严重”的认定具有行政自由裁量权。畜牧兽医行政执法机关根据证据事实，按照法定程序，综合考虑违法行为主观方面和客观方面的各种因素，对较一般违法行为存在较重情形的违法行为认定为“情节严重”。具体地说，“情节严重”在主客观方面有以下特征：违法次数在2次以上；违法持续、连续时间长；违法数额较大；不按要求改正违法行为；故意规避，甚至抗拒监管、执法；危害后果严重。具备以上情形之一的，即可认定为“情节严重”。

7 共同违法的行政处罚

7.1 常见问题

执法工作中经常遇到2人以上共同实施违法行为的情况，但是《行政处罚法》《农业行政处罚程序规定》以及相关的畜牧兽医法律法规，对实施共同违法行为的数人是共同处罚还是分别处罚都没有做出规定。

7.2 处理建议

行为人为2人以上，所实施的违法行为是同一个，违反的是相同的规定，行为人之间存在着共同故意的情况，应当认定为共同“违法行为”。按照行政处罚必须遵守“处罚法定”的原则，畜牧兽医行政机关应当将共同违法行为人作为共同违法主体，在当事人一栏中顺次列出，但行政处罚决定应针对共同当事人做出。至于当事人如何分担责任，由当事人协商确定。

8 法律规范缺少罚则

8.1 常见问题

《畜牧法》第四十三条规定，畜禽养殖不得有“使用未经高温处理的餐馆、食堂的泔水饲喂家畜；在垃圾场或者使用垃圾场中的物质饲养畜禽”等行为，但是未规定处罚措施；《农产品质量安全法》对农产品生产企业、农民专业合作经济组织销售第

三十三条规定的农产品行为规定了处罚措施，但对种植户、养殖户没有规定处罚措施，诸如此类问题，在其他方面也有出现。

8.2 处理建议

凡是畜牧兽医法律、行政法规、强制性标准（或者农业部依法发布的规章、规范、规范性文件）对生产经营活动、产品质量（包括畜禽及其产品、兽药、饲料、饲料添加剂等事关人体健康和生命安全的产品）、投入品使用等做了禁止性或者命令性规定，而没有规定处罚、或者处罚规定不明确的，可以按照《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》处罚。依据是：（1）2007年7月26日发布实施的《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》（国务院503号令）第二条明确“本规定所称产品除食品外，还包括食用农产品、药品等与人体健康和生命安全有关的产品。对产品安全监督管理，法律有规定的，适用法律规定；法律没有规定或者规定不明确的，适用本规定。”（2）2007年8月2日农业部提出了《关于贯彻落实＜国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定＞的意见》（农市发〔2007〕21号），指出“对不按照法定条件和要求从事生产经营活动，对生产、销售的产品不符合法定要求，对违法使用农业投入品等违法行为，对不履行产品召回义务的生产经营者要依法予以惩处。”

9 实施查封扣押

9.1 常见问题

执法人员在执法现场发现涉案物品后，往往不加区分，即采取查封扣押措施；未报请领导批准，即实施查封扣押。前者的问题是适用法律错误，后者的问题则是程序违法。

9.2 处理建议

畜牧兽医行政执法人员在取得证据后，畜牧兽医行政执法机关可以对以下五种情况，分别依照《动物防疫法》《农产品质量安全法》《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》《兽药管理条例》《饲料和饲料添加剂管理条例》采取查封扣押措施：（1）染疫或者疑似染疫的动物、动物产品及相关物品；（2）对经检测不符合农产品质量安全标准的农产品；（3）不符合法定要求的产品，违法使用的原料、辅料、添加剂、农业投入品以及用于违法生产的工具、设备；（4）对有证据证明可能是假、劣兽药的；（5）有证据证明用于违法生产饲料的原料、单一饲料、饲料添加剂、药物添加剂、添加剂预混合饲料，用于违法生产饲料添加剂的原料，用于违法生产饲料、饲料添加剂的工具、设施，违法生产、经营、使用的饲料、饲料添加剂。采取查封扣押措施前，执法人员必须报请领导批准，情况紧急需要当场实施行政强制措施的，行政执法人员应当在24小时内向行政机关负责人报告，并补办批准手续。

10 违法行为责任人的身份核实

10.1 常见问题

案件调查取证过程中，会遇到当事人没有携带身份证，或身份证遗失而无法提供，或故意不提供身份证，或提供的身份证损坏、涂改等情况，导致无法获得当事人身份信息的问题。

10.2 处理建议

如果遇到无法直接确定违法行为当事人身份时，可按照以下方式补充证实：（1）可索要当事人驾驶证、工作证、结婚证或户籍证明等其他可以证明其身份的有效证件，作为当事人身份情况证明使用。（2）遇到确实当事人无法提供有效证件、材料证明其身份信息时，可以将涉案现场、物品等证据由当事人签字，并将当事人同涉案现场、物品、车辆等一起拍照（摄像）取证，交由当事人签字。（3）在当事人不离开执法机关调查场所的情况下，提请当事人所在地有关机关对当事人身份信息进行核实。

特别注意：经核实，如果当事人做虚假陈述，执法机关应当将核实的情况告知当事人，并告知其做虚假陈述应承担的法律责任。如当事人仍然不如实陈述，畜牧兽医执法机关可以按照《中华人民共和国治安管理处罚法》第六十条规定，提请公安机关依法给予其治安处罚。

（责任编辑：朱迪国）

Discussion on Problems in Handling Animal Husbandry and Veterinary Law Enforcement Cases

Zhang Rongsen1，Zhang Mingtao2，Liu Lihong3
（1.Animal Health Inspection Institute of Puyang City Henan Province，Puyang，Henan 457000；2. Animal Husbandry Bureau of Puyang Economic Development Zone，Puyang，Henan 457000；3. Animal Husbandry Bureau of Qinyang City Henan Province，Qinyang，Henan 454550）

In this paper，ten problems often encountered in animal health law enforcement were summarized in combination with the practice，and related suggestions were put forward to provide reference for animal husbandry and veterinary law enforcement personnel to correctly handle cases.

animal husbandry and veterinary medicine；law enforcement；problem；suggestion

S851.33

C

1005-944X（2015）07-0085-04