丁姗姗

摘要：2013年4月10日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，决定进一步扩大营业税改征增值税试点。会议决定要从地区和行业两个层面实现“扩围”：自2013年8月1日起，将交通运输业和部分现代服务业，即“1+6”试点在全国范围内推开，适当扩大部分现代服务业范围，将广播影视作品的制作、播映、发行等纳入试点。据测算，全部试点地区企业2013年将减轻负担约1200亿元。本文旨在诠释我国营业税改征增值税过程中面临的冲击与挑战，并对进一步规划营业税改征增值税提出前瞻性建议。

关键词：营业税改征增值税；冲击与挑战；建议

一、营业税改增值税的发展情况

在1994年，我国对税法进行了新调整，对劳务征收营业税，而对货物征收增值税。在市场经济环境中，这种调整发挥了至关重要的作用，既完善了我国现有的税收制定，也规范了纳税人的纳税行为，还增加了国家的税收收入。然而，随着市场经济体制的大变革，这种调整已经不能适应形势发展的需求。例如，有的营业税纳税人在外采货物过程中会产生增值税，而有的增值税纳税人在外购劳务的过程中又会产生营业税。在这种情况下，这些纳税人不可避免地会出现重复缴纳增值税或营业税的问题。可见，及时划清营业税与增值税之间的界限，此时，提出“营改增”是非常必要的。

现如今，我国正处于加快经济发展方式转变的关键时期。面对这种现实，我国明显加快了税收体制改革的步伐。尤其是在近三年内，这种步伐比以往跨越的更大、更坚实。例如，财政部与国家税务总局于2011年11月16日联合印发了《交通运输业和部分现代服务业营业税改征增值税试点过渡政策的规定》、《交通运输业和部分现代服务业营业税改征增值税试点有关事项的规定》、《交通运输业和部分现代服务业营业税改征增值税试点实施办法》、《营业税改征增值税试点方案》等相关的法律法规，用文件的形式对税收制定进行了新一轮的规范与调整。在以上文件当中，详细地规定了营业税改增值税问题。而且，还明确提出要在上海首先进行试点。试点以来，总体成果还是比较显着的。这说明，在一定条件下，营业税改增值税是可行的。从2012年1月1日上海率先启动试点以来，已经有12个省、直辖市、计划单列市成为试点地区。但是，择地试点的模式极易产生政策洼地效应，税负下降将导致资本向政策洼地聚集，从而造成区域间的发展不平衡。

二、营业税改增值税存在的冲击与挑战

（一）营业税改增值税带来的冲击

“营改增”试点比较效应突出，加剧区域经济发展不平衡。“营改增”试点给企业带来的减轻税负、激发活力的显著效果已成各方共识，地区之间的比较效应日益显现。先行试点地区因税改红利形成“洼地效应”，导致非试点地区企业千方百计将投资和经营向试点地区集中：或将企业迁移至试点地区；或在试点地区增设经营机构；或将总部业务向试点地区分部集中；或将企业的供应链向试点地区延伸等，从而造成非试点地区遭受产业和税收的双重流失。尤其是试点地区服务业试点企业开具的增值税发票可在全国范围内进行抵扣，势必形成在试点地区集中开票纳税，在非试点地区分散抵扣的局面，使非试点地区经济发展处于不断“失血”的劣势，加剧了区域经济发展的不平衡。

（二）营业税改增值税存在的挑战

1、税制设计上的挑战。服务业的差异性比制造业更加复杂，营业税改征增值税必须充分考虑服务业的特点和发展需要，对现有增值税税制进行必要的调整和改革。在税率设计上，税率档次太多会失去增值税的中性特征，增加税收管理成本；税率档次太少则无法体现服务业的差异性，会增加部分服务业的税负。在计税依据和计税方式上，由于人工、智力、信息、技术等因素在服务业中的比重与制造业显著不同，在服务业之间也存在明显差异，若普遍适用增值税一般计税方式，许多服务行业会因为能取得的抵扣进项很少而增加税负，从而制约服务业的发展；若多数适用增值税简易计税方法，则偏离了营业税改征增值税改革的初衷。

2、税权分配上的挑战。一是如何分配税收管理权。根据《营业税改征增值税试点方案》（财税[2011]110号发布）精神，改革的最终目标是在全国范围内把营业税改造成增值税，这就造成全国绝大部分税收都将由国税局征收，地税局被严重边缘化，势必遭到各省地税系统的消极抵制，从而影响改革的进程和成效。二是如何分配税收收入权。为了减少地方政府对地方税收收入流失的担忧，试点方案规定“原归属试点地区的营业税收入划分，但同是增值税因税目不同其收入归属完全不一样，因而存在人为调节收入归属的漏洞。从长远看，需要在试点经验中找到中央财政和地方财政的平衡点，重新确定增值税的分成比例。改征增值税后收入仍归属试点地区”，上述规定虽然短期内不会影响中央和地方的税收

三、对营业税改征增值税的前瞻性建议

（一）加快“营改增”试点步伐，促进国民经济健康协调发展。

一是提高认识，积极应对。税收职能部门要切实提高对“营改增”改革的重要性与必要性认识，顺应税制改革潮流，树立大局意识，摒弃部门私利，为推动本省尽快加入“营改增”试点创造条件。二是做好准备，争取主动。全面收集、整理、完善营业税纳税人的基础信息、档案资料及历史数据，从税收总量、税源结构、发展趋势及经济效应等不同方面认真做好“营改增”后的税收分析与测算，为扩大“营改增”试点争取主动。三是认真调研，当好参谋。认真研究《财政部国家税务总局关于印发〈营业税改征增值税试点方案〉的通知》（财税[2011]110号）文件精神，结合当地经济发展阶段、税源结构分布与税收征管水平的现状，准确分析“营改增”后对地方税收及地方财政产生的冲击与挑战，提出完善改革方案的意见和建议，为地方政府应对“营改增”扩大试点做好决策参考。

（二）完善“营改增”试点方案，科学合理地分配税权。

以扩大“营改增”试点为契机，合理确定增值税分成比例，适当扩大地方税权，调整中央与地方收入分配格局，保证中央与地方的财权与事权相统一。由于我国区域经济发展不平衡，各地经济结构和发展阶段差异明显，地区之间对营业税的依赖程度差别非常大，若按全国平均基数调整“营改增”后增值税分成比例，则第三产业比重高的地区（如北京、上海、海南等）的地方财力会大幅下降，而以资源与重工业为支柱的省份（如山西、黑龙江、新疆等）地方财力将有明显上升，因而需要通过税收返还或转移支付等手段对省际之间的差异进行微调。但在计算分配增值税返还数额时，应改变以往依据税收来源地的单一标准，应充分考虑增值税负担在生产与消费地之间的承受情况，适当降低发达地区的税收返还数额，相应提高落后地区的份额，从而改变增值税扩围改革固化地区之间税源分布不公的状况。

（三）健全地方税收体系，不断壮大地方政府财力。

加快“费改税”步伐，开征新的地方税种。在市场经济条件下，义务教育、公共卫生、社会保障、环境保护等事项具有明显的外溢性特征，属于政府必须承担的基本职责。现行分税体制将税源稳定、增长潜力大的税种划为中央税或共享税，留给地方的大多是税源分散、收入不稳定的小税种，导致财权向上集中，地方政府无法组织到与其事权相匹配的财力，只得通过各种收费来“创收”以弥补收入不足。但是收费在征收的规范性和管理的严密性方面无法与税收相比，因此清费立税，实行“费改税”是大势所趋。全面清理不合理、不合法的收费，整合性质相近、重复设置的收费基金，对体现政府职能、收入数额大、来源稳定、具有税收特征的收费基金改用税收取代。重点是研究开征环境保护税和社会保障税，使之建成地方税主体税种，增强地方政府财力，健全地方税收体系。

（四）重新定位地税部门职能，科学协调国地两税关系。

1、调整企业所得税征管范围。“营改增”试点将导致国地税职责分工严重失衡，国税征管范围日益扩大，工作量急剧膨胀，征管力量将难以适应新的形势，必将影响到税收征管质量；地税失去最重要的税种，管理职能显著下降，又会出现人员闲置问题。当前国地税分工不彻底，职能存在交叉，对税收征管效率及税收成本产生了诸多不利影响，应以“营改增”改革试点为契机，重新划分国地税征管范围，将现有的流转税全部划为国税征管，将企业所得税划为地税征管。这样既可平衡国地税之间的职责分工，充分发掘各自的征管潜力，又可使国地税都能够充分掌握纳税人的生产经营情况，提高税收征管质量与效率。

2、强化地税对政府性基金（费）的代征职能。政府性基金（费）是政府发展专项事业而筹集的具有专门用途的资金，是地方财政收入不可或缺的重要补充。地税部门作为地方政府财政收入的专门征收机关，具有完备的组织体系、专业化的干部队伍、严密的管理流程、完善的信息系统、丰富的管理经验，与其他部门相比，由地税部门专门代征在规范征管、降低成本、提高效率等方面具有显著优势。地税部门要强化代征职能，切实增强代征工作的责任感，坚持税费并举、以税带费、以费促税的原则，不断完善代征工作机制，加强与主管部门的沟通协调，实行税收与基金（费）“同征、同管、同查” 的一体化征管模式，不断提高各项基金（费）代征工作水平，为“费改税”提供实践经验和准备条件，为促进地方经济社会发展发挥更大作用，从而提升地税部门与地税工作在地方政府中的地位。

3、建立新型国地税分工协作关系。随着“营改增”试点范围的不断扩大，要求国、地税机构合并的呼声也不断上升。笔者认为机构合并并非正确的选择，尽管目前国、地税机构分设存在职能交叉、分工失衡、效率不高等问题，但机构重新合并与建立完善分税制财政体制的改革目标背道而驰，将对中央与地方之间业已建立的稳定的、制度化的财政关系将产生重大冲击。分税制改革为中央与地方经济分权走向规范化、科学化奠定了基本的制度框架，国、地税机构分设是分税制成功的组织保障，有利于提高征管专业化水平和分工程度，不仅保障了中央与地方财政收入的稳定增长，而且充分调动了地方发展经济、挖掘税源的积极性。因此要在税制改革过程中应坚持并不断完善国、地税机构分设体制，极性。因此要在税制改革过程中应坚持并不断完善国、地税机构分设体制，重构中央税与地方税体系，严格按照税种类型划分国、地税征管职责范围，实行比较彻底地“分税分管”体制，国税以增值税、消费税等间接税管理为主，地税以所得税、财产税等直接税管理为主。进一步拓宽国地税合作领域与方式，探索国地税征税大厅合署办公，建立统一的税收信息数据库，实现税收信息共享，最大限度地降低税收成本，提高税收征管和纳税服务水平。