李明敬

9月21日，继国家新预算法亮剑之后，国务院发布的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》提出“地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则”。 有一句话这样说：有墙会扶着，没墙就会走着。这回，对于地方政府来说，倒逼“走着”的时候到了。

地方债“越拖越大、久拖要炸”

从2013年起，国内的地方债进入还本付息的高峰阶段。2013年7月到12月和2014年到期的债务，占比高达44.8%，债务利率基本在6%左右，利息累积加本金还付的压力加大。对于棘手的地方债问题，有的地方政府能拖就拖，先稳住局面，即便危机局部破裂，中央财政还有余地兜底。据报道，湖南部分乡镇由于负债严重，居民讨债最激烈时，曾有人摘镇政府招牌，政府的欠条成为流通货币能打折买东西。专家指出，乡镇“老债”表面平静的背后，是挂账计息“滚雪球”，“越拖越大、久拖要炸”。

那地方政府如何消化债务呢？地方政府偿债主要是靠出售部分政府资产，比如说土地，这是去杠杆化最快的方式。此外，还通过资产管理公司重组现有债务和中央政府直接扶持等方式。《人民日报》就曾发表文章称地方债风险总体可控。

我国并非联邦制，而且政府家底较厚，关键时刻，中央政府对消解地方局部风险不会置之不理。但不能掉以轻心，偿债能力下降，融资渠道收紧、不透明等因素正威胁地方债安全，亟待建立切实可行的地方债管理制度，实现真正的“阳光融资“，防止隐形债务的风险。

十年磨一剑，新预算法终于审议通过。相比于原预算法，新预算法为地方政府债务管理套上了预算监管的“紧箍咒”。“过去地方政府发债，潜规则替代明规则是既定事实，地方政府的负债余额绝大部分是隐形负债，规范性、透明度不足，无从知道债务风险如何发生，更谈不上防范。”全国政协委员、财政部财政科学研究所原所长贾康在接受采访时表示，新修订的预算法允许地方在一定条件下自发债，让其阳光化，更利于控制地方债风险。

9月21日，继国家新预算法亮剑之后，国务院发布的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》提出“地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则”。也就是中央政府对地方政府明确“不兜底”。

中央为啥“不兜底”

多年来，我国已经形成“以中央政府为核心，以地方政府为主体”的隐性担保体系。虽然过去地方债未被纳入政府预算中，但却是一种隐形的预算外开支或责任。地方政府对城投债等提供了隐形担保，在理财产品或信托行业则称之为刚性兑付。一些和政府项目无关的信托产品，受到政府的示范作用的影响压力，也都会各种形式的无条件兜底，或被投资者理解为刚性兑付。

有专家认为，中央不救地方债是真降息。降息是央行货币政策的一种操作手段。利率是货币政策中介目标，通过利率高低影响投资和消费，从而改变总支出（特别是投资），从而影响经济最终产出（GDP）。由于地方债有国家的隐形担保，属于无风险利率。所以在我国目前的金融体系下，降息的刺激效果已经失效。社会上的融资者和投资者，在决定是否开动一个项目或投资一个项目之前，都需要参考无风险利率。如果项目回报率超过要求的无风险利率，那项目就可以融资，也会有人愿意投资，反之也不行。如果无风险利率不合理的高，就意味着许多合理的投资项目无法上马，在价格上挤出了其他的投资，比如民间项目的融资。

中央不再救助地方债，将打破地方政府对城投债的隐形担保、打破理财信托产品的刚性兑付，降低社会无风险利率，从而降低社会融资成本，这才是真正的降息。他认为，打破隐形担保和刚性兑付，将重塑金融体系的逻辑。

如何消化20万亿地方债？

靠着的“墙”没了，背着地方债的政府该如何“走”下去呢？国务院的《意见》给出了办法：要建立几个机制，举债融资机制、债务风险预警机制、债务风险应急处置机制、责任追究机制、考核问责机制等。首先把地方债的规矩立好，监督做好，让地方债预警像雾霾预警一样有数可查，人人看得见。

那中国目前到底有多少地方债呢？摩根大通中国首席经济学家、大中华区经济研究主管朱海斌在《财经》年会2014上表示，他个人估计，审计署公布数据在15到16万之间，如果加上地方政府以公司名义投资的数据，大概估计20万亿元。

不论如何，偿还地方债在没有中央救助的情况下，将何去何从还是人们关注的问题。记者获悉，财政部初步拟定了对地方政府性存量债务的一揽子解决方案。锁定债务余额后，将分类纳入预算管理。《意见》中也提出，当地方政府出现偿债困难时，要通过控制项目数量、压缩公用经费、处置存量资产等方式，多渠道筹集资金偿还债务。当地方政府难以自行偿债时，要及时上报，本级和上级政府要启动债务风险应急处置预案和责任追究机制，切实化解债务风险，并追究相关人员责任。

中央不再救助地方债，对于投资者来说有怎样的影响呢？华尔街见闻网分析认为，地方债新规对能够被纳入预算管理的存量城投债将是利好，其违约风险下降，稀缺性加大。但城投债目前利率已经很低，民生证券认为不宜“追涨”。而对于未被纳入预算管理的城投债及其他非标融资则是利空。由于融资平台等重要融资方式被堵，未来地方政府将更加依赖税收，这势必更加重视房产税、资源税等政策，有分析认为地方房地产政策也会进一步放宽。

虽然说《意见》中，中央明确原则上不救助地方债务，但是在实际操作上还是有困难。有分析认为到地方债真正需要救助的时候，中央不得不帮，但目前“不救助”的原则至少在形式上走出了良好的一步。在地方发债的管理上，也体现了往前走的姿态。endprint