农民养老保障风险分析

2015-01-08薛庆天

中国管理信息化 2015年7期

薛庆天

（东北财经大学公共管理学院，辽宁大连 116025）

1引言

由于我国农村老年人口基数大和农村生育率低，农村人口的老龄化日趋加重。据中央农村工作办公室在2009年的调查数据披露，农村在老年人口总数、老龄化水平和老年抚养比等3个重要指标上都明显高于城市。其中，农村老年人口总数为1.05亿，是城市的1.69倍；老龄化水平18.3%，是城市的2.3倍；农村老年抚养比高达34%，是城市的2.8倍。同时据全国老龄委的预测，到2020年农村人口老龄化水平将达到20%以上，2030年将达到29.14%。改革开放35年来，随着我国经济的高速发展，工业化和城镇化推动了大量农村青壮年劳动力流入城市，这在降低城市老年人口比重的同时却提高了农村实际老龄化程度。低龄人口由农村向城市的单向流动，使城市年龄结构年轻化，这不仅加大了农村“高龄老人”和“空巢老人”的比重，同时加速了农村的老龄化程度。由以上数据看出，农村是我国经受人口老龄化大潮冲击最严重的地区，严重的农村人口老龄化对我国农民养老保障产生了巨大的风险。

一直以来，“三农问题”就是我国民生问题的核心，而“三农问题”的根本是农民无法实现自我保障。当前我国农村居民面临诸如农村基础设施落后，农业生产收入水平不高，我国制度保障体系对农民的保障水平低，家庭保障功能弱化，土地保障机能失调等问题。这些问题的存在极大降低了其防范养老保障风险的能力。一般而言，农民防范其养老风险的选择有3种，即家庭保障、土地保障和国家制度保障。但是随着孝道观念的变化、我国计划生育政策的实行和老龄化的到来，小核心家庭和“银发家庭”的出现，使家庭供养不足以保障农民的老后生活。同时由于土地增值能力有限，及城镇化带来的失地农民问题，导致土地保障的功能也在慢慢弱化，土地保障方式在当前难以维系农民的老后生活。而在制度保障方面，我国农村社会保障体系虽然基本健全，但制度保障水平很低，只能满足其基本生存保障需求，难以起到防范养老风险的作用。

农民养老保障风险是当前经济社会发展不得不面临的现实问题，不仅影响我国城镇化的推进进程，也关系整个经济社会体系发展的稳定性和持续性。基于此，本文从农民养老保障风险视角出发，就当前我国农村居民所面临的养老风险进行分析，同时提出相应防范老后风险的建议。

2 农民养老保障风险

就我国农村居民的现状而言，其抵御老后风险的能力较弱，面临自我保障能力不足、家庭保障功能弱化、制度保障水平低和土地保障机能失调等风险，下面就这些风险进行深入分析。

2.1 自我保障风险

在社会保障理念中，积极的社会保障理念是通过实施各项社会保障政策最终达到个人能够实现自我保障的目的。在我国农村社会保障制度不健全的情况下，农民能否实现自我保障建立在一定收入水平基础之上。就农村现状而言，农村老年人收入来源少，收入结构单一，收入水平低，且年龄越大所获得的收入越少，其自我保障能力不足。通过下表1可看出，农村老年人收入大部分来源于经营性收入，而通过养老金和救助补贴等国家制度保障所得到的收入很少，以2005年60～69岁人口的收入结构来看，经营性收入占总收入的44.5%，而养老金的比重才占总收入的13.1%，救助补贴占总收入的9.7%。收入决定保障水平，如此低的收入水平，如此单一的收入结构，一旦老人丧失劳作能力，发生农业风险或大病风险，其老后保障便面临极大危机。

表1 2005年我国农村老年人的收入水平单位：元

农民收入水平低，随着年龄的增大，劳动能力逐渐丧失，农村老年人从事土地作物获得收入也不断减少，再加上农村商品经济发展落后，农产品的滞销和农村就业环境较差，农村老年人口从其他渠道获得收入的机会不多。在农村普惠制养老金水平低，赡养环境发生改变后子女对老年人的经济供养能力下降，最终导致农民老后风险增加。

2.2 家庭保障风险

传统社会中，基于血缘关系纽带的家庭供养模式是我国农村居民应对养老风险的选择。但是随着孝道观念的变化、我国计划生育政策的实行和老龄化的到来，小核心家庭和“银发家庭”的出现，使这种家庭供养模式不足以保障农民的老后生活。

当前农村出生率下降，养儿防老养模式应对养老风险的功能减弱，同时居住方式的代际分离也导致家庭户的平均规模正在缩小，小核心家庭不断增多，家庭规模趋向小型化。20世纪80年代以来，计划生育国策的实施不断简化我国农村家庭结构。据国家统计局的抽样调查统计，1980年我国农村户均人口为5.54人，1990年为4.84人；到2000年第五次全国人口普查平均家庭为3.44人/户；2005年全国1%人口抽样调查数据显示，乡村平均家庭变为3.27人/户，而到2012年这一数据降到3.02人/户。可以看到，越来越多的三口之家、二老之家以及独身老人、高龄老人之家将削弱家庭养老的功能。家庭保障功能随着家庭规模的缩小而弱化，无论是老年人生活必需品（包括卫生保健支出）的供给、老年生活照料所需劳务的供给、老年人所需精神慰藉的提供，还是疾病风险在家庭内部的分散，小规模家庭都远逊于传统的大家庭。因而，当前家庭保障降低农民养老风险的作用在不断降低。

2.3 制度保障风险

制度保障体现了政府的社会保障义务，作为民众生存发展的“最后一张网”，制度保障是民众享受社会保障权力的依托。一直以来，我国农村社会保障体系的构建落后于城市，农民的制度保障一直处于真空状态，农民面临较大的养老制度保障风险。改革开放以后，国家二元经济体制的存在使城乡差距越拉越大，绝大部分公共财政预算投向了城市，农产品以剪刀差形式不平等地供给城市，产生了农村经济社会发展极大落后于城市，这种两极分化的状况在社会保障制度方面的体现是不公平的城乡二元社会保障体系，以户籍为确认标准，以城市社会保障为核心，将大量的农民置于整体社会保障体系中极为次要的地位，同时在不同社会保障体系中享受差别待遇。

目前，我国城市已经建立起社会救助、社会保险、社会福利以及对特殊人群的优待制度等构成的全面社会保障体系。而农村则只有部分包括社会救助，低保，新农保，新农合等覆盖面小和待遇水平低的不健全的社保制度，不论制度的覆盖面，还是制度内居民的待遇水平，农村都落后于城市。制度保障功能不足导致农村老年人的老后保障严重不足，农民养老面临较大的风险。当前国家尚未建立起全面的农村社会保障体系，依靠国家实现全面保障的条件还没达到，农民度老，大部分只能依靠自身力量。

2.4 土地保障风险

农民把土地当作其“生命最后保障”，对于传统农民而言，除了耕种土地获取收入外，其年老后基本没有其他收入来源。劳动生产率低下，土地收益降低，终日耕作的老年农民维持温饱都已经十分困难，一旦患病，陷入极度贫困或病亡几乎就是必然。在农民的生命波折期，农民没有了土地保障或土地保障功能弱化，就失去了最基本生活来源。然而，土地流转受限制、小规模经营导致生产低效、频发的自然灾害、波动的农产品市场行情等问题存在，使农民老后依赖土地保障的生活将会变得很困难。

另外，城镇化过程中的失地农民问题也值得注意，农民失地带来的风险需要正视。在我国工业化和城市化过程中，随着工商业和交通占地、城市扩张用地和开发区圈地等的加剧，越来越多的农民逐步失去了赖以生存的土地，变为“失地农民”。关于失地农民的数量，并没有准确的统计数据，大都属于推算性质。据民进中央所提议案预测，到2020年我国失地农民总数将达到1亿人。农民失去土地不仅意味其失去土地的生产价值，同时也失去了附着于土地的一系列权益。我国目前还没有专门解决失地农民的社会保障政策，失地农民的生活、就业、养老、医疗等一系列问题亟须解决。之所以说失地农民的风险更严峻是因为农民由于知识结构受限，融入城市生活的机能不足，一次性补偿后产生的社会问题十分突出，如何促使失地农民再就业，如何使其实现自我保障成为一个重要的问题。当前，因失地致贫的社会问题很突出。总之，土地已经不足以成为农民防范其老后风险的屏障，土地保障功能失调实际上加大了农民的老后风险。

3 应对农民养老保障风险的对策

如上所述，当前我国农村居民面临严重的养老风险，农民作为我国制度保障的最大弱势群体，政府和社会应该多渠道解决其养老风险问题，特别是随着农村老龄化速度加快、老年人口抚养比增加成为当前及今后农村养老问题的关键，为了实现农民“老有所养”的老龄目标，有效应对农民的养老保障风险，本文提出以下对策。

3.1 提高农民自我保障能力

应对农民养老风险的根本途径在于要让农村居民实现自我养老，而提高农民的收入水平是最有力的措施。政府要加大对农村的基础设施建设、改善农村的就业环境、提高农产品产出价格、加大对农业的补贴力度等等，总之，从各个渠道提高农民的收入，以实现自我保障的功能。

3.2 建立健全农村社会保障体系

在当前我国国民经济发展到有能力为农民建立全面的社会保障体系背景下，国家应该承担相应责任，坚持多层次、分阶段、与经济发展水平相适应、与城市社会保障体系有机结合的原则，建立健全农村社会保障体系。严格执行农村社会保险、被征地农民社会保险、农民最低生活保障、农村五保供养、农村部分计划生育家庭实行奖励扶助制度、签订农村家庭赡养协议书等一系列政策文件，着力构建农村社会保障体系。

具体为：第一，要提高现有农村普惠制养老金水平，计发基本养老金应坚持满足农民基本生活开支的原则，通过普惠制养老金制度构建一道农民老后生活的安全网，规避产生生存因难的风险。第二，完善农村最低生活保障制度，农低保应与农村社会救助、“五保”供养和抚恤补助等制度相协调，在扩大低保覆盖面的同时，也要建立待遇随物价水平上涨而上调的调整机制。第三，完善新型农村合作医疗制度，降低老人看病的门槛费标准，政府提高对老人新农合缴费的补助，同时提高老人大病报销的比例。

总之，在现有农村社会保障制度框架内，要通过完善制度覆盖面，提高社会保险待遇保障水平，改革现有制度的不足，落实政府责任，在制度保障层面降低农民养老风险。

3.3 提高社会参与为老服务的供给能力

在政府引导建立农村老后保障体系后，应该积极发挥社会化养老和志愿者服务等功能，整合社会资源，开展多样性活动，倡导全社会关爱农村老年人的养老事业，提高社会参与为老服务的供给能力。

具体措施：第一，倡行多元化的养老模式，比如每村建立养老敬老福利院，发挥机构养老功能；建立村居家养老服务中心，为农村老人提供日托、居家养老服务；提倡乡村互助养老模式，空巢老人相互照顾关怀。第二，建立社区医疗应急救援服务网络。依托“120”、红十字会、乡镇卫生院、村或社区卫生服务中心等基层医疗机构，形成乡镇、村或社区两级救援服务网络。第三，建立基层护理服务网络。建立“农村老年人养老健康档案”，通过信息连动，充分整合社会的养老服务资源，为农村老人及时提供护理服务。第四，鉴于当下空巢老人多的现状，利用居委会、爱心平台、义工组织、慈善协会等建立社会为老联动服务网络，从公益角度为农村老人提供相应服务，降低养老风险。