文｜左晓园

中拉论坛：新平台、新起点、新机遇、新挑战

文｜左晓园

2015年1月8日，中国国家主席习近平出席中国－拉共体论坛首届部长级会议开幕式并发表重要讲话

“中国政府从战略高度看待对拉关系，致力于同拉丁美洲和加勒比国家建立和发展平等互利、共同发展的全面伙伴关系。”

2015年1月9日，中国－拉美和加勒比国家共同体论坛首届部长级会议在北京闭幕。位于太平洋两端的中国与拉丁美洲和加勒比共同体实现了历史性的握手，中拉整体合作由构想成为现实，将在新平台上进入落实、推进、深化的新阶段，为中国与拉美和加勒比的共同发展创造新的机遇。

在为期两天的会议中，双方达成共识，通过了《中拉论坛首届部长级会议北京宣言》、《中国与拉美和加勒比国家合作规划（2015—2019）》和《中拉论坛机制设置和运行规则》等3个重要的成果文件。

作为中国外交开年首场活动，这是中国与拉美和加勒比地区合作进入新阶段的历史性事件，也标志着中国的新兴大国外交已基本上完成了巩固、加强与发展中拉地区合作的战略布局。

习近平担任国家主席后，中拉整体性合作取得实质的进展。中国领导人和拉美与加勒比国家首脑借助各种多边或双边会晤的见面机会，商讨推动中拉整体合作。

中拉论坛的缘起

在21世纪的头10年中，中国与拉美和加勒比地区经历了各自经济发展的黄金10年，成为双方经贸合作进入跨越式发展阶段的主要推动力。一方面，中国经过改革开放30多年的累积式发展，出现了对能源和原材料的巨大需求，双边贸易高速增长，在各自贸易格局中的重要性显著提升。另一方面，在这10年间，中国由主要的外资接受国转变为重要的外资来源国。中国作为世界最大外汇储备国的资金优势快速拓展了双方在投资、金融、基础设施建设等领域的合作。合作范围的扩大和深入使双方认识到建立一个整体合作平台的必要性。

2008年11月，中国政府首次发表了《中国对拉丁美洲和加勒比政策文件》，明确提出：“中国政府从战略高度看待对拉关系，致力于同拉丁美洲和加勒比国家建立和发展平等互利、共同发展的全面伙伴关系”。这是中国针对整个地区的政策文件传递了中国与拉美和加勒比进行整体合作的意愿。

同时，随着中国经济飞速崛起以及作为拉美出口商品目的地和主要外资来源国的重要性不断增长，拉美和加勒比国家开始重新思考地区一体化的战略。2011年，拉共体的成立为实现中拉整体合作提供了契机。

2012年6月，时任中国总理温家宝出访南美四国时，在联合国拉美经委会发表演讲，提出包括建立中拉合作论坛、设立中拉合作基金、中拉基础设施建设合作专项贷款、中拉农业发展专项基金等多项具体建议。

习近平担任中国国家主席后，中拉整体性合作取得了实质进展。中国领导人和拉美与加勒比国家首脑借助各种多边或双边会晤的见面机会，商讨推动中拉整体合作。

2014年1月在拉共体第二届峰会上，拉共体所有成员国达成了与中国建立中拉论坛的共识。2014年7月，习近平主席在巴西利亚与拉美和加勒比国家领导人会晤，共同宣布建立中拉平等互利、共同发展的全面合作伙伴关系，建立中拉论坛。在此次会晤中，习近平主席就中拉整体合作提出了共同构建“1+3+6”合作新框架的倡议和新举措，引起拉美和加勒比地区领导人的热烈回应。

首届部长级会议的成果

此次中拉论坛首届部长级会议的主要目的是落实习近平主席2014年7月在巴西利亚提出的新倡议和新举措。这个新框架包含“一个规划”，即以实现包容性增长和可持续发展为目标，制定《中国与拉美和加勒比国家合作规划（2015-2019）》；“三大引擎”，即以贸易、投资、金融合作为动力，推动中拉务实合作全面发展，力争实现10年内中拉贸易规模达到5000亿美元，力争实现10年内对拉美投资存量达到2500亿美元，推动扩大双边贸易本币结算和本币互换；“六大领域”，即以能源资源、基础设施建设、农业、制造业、科技创新、信息技术为合作重点，推进中拉产业对接。这个合作新框架全面回应了拉美和加勒比国家当前在与中国合作中的利益关切，再次表明中国政府希望与拉共体各国实现合作共赢的态度，也反映了双方经贸合作在布局上的新变化。中拉论坛首届部长级论坛对这些倡议的落实情况将对未来中拉深化全面合作伙伴关系产生深远影响。

作为会议成果的3份文件，“北京宣言”确定了中拉论坛的发展方向和指导原则：“我们将遵循尊重、平等、多元、互利、合作、开放、包容和不设条件的原则，决心通过创新合作方式，在论坛主要领域及双方商定的其他领域开展对话，促进共同可持续发展、社会福祉和经济增长，为南南合作作出新的贡献”。

“合作规划”确定了未来5年中拉合作的行动路线图，提出在13个重点合作领域的50多项合作措施，涵盖政治与安全、国际事务、贸易、投资、金融、基础设施和交通运输、能源资源、农业、工业、科技、航空航天、人文交流等。

“机制设置和运行规则”明确了对话与协调合作机制，为论坛的可持续性提供了机制保障。

“合作规划”还重申了“北京宣言”提出的落实规划过程的原则：根据各自国内政策和法规，“采取自愿和灵活参与的原则”，“不影响任何已经达成一致的双边合作项目，也不替代各方已经达成一致的双边协议、决定和承诺”。

这3份文件充分考虑了中国与拉共体成员国中不同类型国家的各自关切，体现了习近平主席在开幕式致辞中对中拉论坛未来发展提出的4点建议：平等相待的合作原则、互利共赢的合作目标、灵活务实的合作方式、开放包容的合作精神。

2015年1月9日，中国国务院总理李克强在北京人民大会堂集体会见来华出席中拉论坛首届部长级会议的拉方代表团团长

中拉论坛得以实现的基础是双方存在广泛的利益汇合点。中拉论坛首届部长级会议能够成功召开本身就体现了中国和拉共体国家深化合作的强烈意愿。

前景与挑战

从构想提出到中拉论坛首届部长级会议的成功召开，质疑中拉论坛可行性的声音始终存在。首先，拉共体的33个成员国中，各国的资源禀赋、经济规模和发展水平存在较大差异，地区大国和小国对与中国整体合作的期待值有较大差异，很难协调各方利益；其次，拉共体中有12个成员国是中国的未建交国，如何在中拉论坛的平台上处理与未建交国的关系将成为一个难题；第三，处理中拉论坛与拉美和加勒比其他地区性和次地区性组织之间的关系也是一个难点。

虽然这些怀疑并非毫无根据地猜测，但是，中拉论坛得以实现的基础是双方存在广泛的利益汇合点。中拉论坛首届部长级会议能够成功召开本身就体现了中国和拉共体国家深化合作的强烈意愿。

会议成果文件释放出的信息是用务实合作和创新合作解决可能出现的矛盾，在地区合作平台上的整体合作与国家间的双边合作相互促进；未建交国在申请合作项目时可以得到平等对待；中拉论坛是个开放、包容性的平台，不排斥第三方。因此，总体来讲，中拉论坛的发展前景是乐观的。当然，在落实合作过程中，肯定会发现新问题。新的合作还需要一个摸索完善的过程。

另一种担忧是中国经济发展速度开始放缓，中国对拉美能源和原材料的需求减少，价格下滑，将会动摇中拉整体合作，中拉论坛恐怕会陷入伊比利亚美洲组织目前的困境。

但换一个角度看，这个挑战也意味着新机遇。目前中国经济由高速发展转为中高速发展，也进入转变经济增长模式的重要时期，中国经济在未来一段时期内仍将是新兴经济体的领头羊。中国社科院研究员苏振兴认为，中国经济增长模式转为以内需拉动为主，将会减少与拉美和加勒比国家在中低技术产品方面的竞争，扩大中国进口市场需求的数量和多样性，为拉美和加勒比国家的产业结构调整升级提供重要的市场支持。

另外，中拉经贸合作进入新阶段后也出现了新的重要利益汇合点。在原有合作领域的基础上，双方在基础设施建设领域、金融领域和农业领域的合作潜力巨大。

不过，国内拉美问题专家张森根认为，大机遇将伴随着大挑战。台湾学者向骏也认为，中拉关系已步入危险性较大的“深水区”；由“贸易先导”转为贸易与投资、金融合作并行，需要更审慎地出牌。

这个挑战主要来自中国缺乏大批精通拉美和加勒比事务的人才，对该地区许多领域相对陌生。与美国和欧洲国家相比，中国在拉美“初来乍到”，与拉美和加勒比国家在社会制度和价值观上差异较大。

根据拉美本土民调机构“拉美晴雨表”和美国的“皮尤全球态度”的调查结果，拉美民众对中国比较陌生甚至误解，中国在一些拉美国家中受欢迎程度远低于美国，甚至低于日本。今后中拉合作的深入将在很大程度上受到彼此认知程度的影响。

中国对拉美的影响力不应只局限在经贸层面，而应上升到软实力构建的战略层面，尤其要避免“脚已踏上拉美土地，脑袋还留在国内”。否则可能付出巨大的代价。这将是一个长期的任务。

复杂多变的国际形势带来的不确定性

中国-拉美和加勒比国家共同体论坛首届部长级会议现场 图／董宁

当前中拉整体合作的进程，除了面临上述内生挑战外，还可能面临大国博弈带来的外部挑战。目前国际形势复杂多变，国际秩序进入力量重组、秩序重建和规则重建的转型期。

美国学者认为，国际秩序又在向地缘政治回归，中国已成为地缘政治的焦点。尽管美国官方也承认，中拉经贸合作促进拉美经济繁荣，符合美国的利益，但对中拉关系发展的猜忌不会轻易消除，以“西半球安全利益”为名的警惕不会放松。

尽管拉共体是由拉美33个国家参加的地区一体化组织，体现了广泛的代表性，但美国仍然认为，拉共体是个意识形态很强的组织。美国更希望拉美国家通过美洲国家组织而非拉共体作为平台来实现跨区域的合作。在今年4月即将召开的美洲国家组织会议上，美国或许会提出新的地区一体化的举措，将增加中拉整体合作的不确定性。

左晓园 外交学院拉美中心主任