常春勤

摘要：分析了城镇化快速发展背景下村庄发展规模调控面临的主要问题，指出村庄规模调控主要受到区域城镇化、土地利用规划、村庄用地现状及未来发展需求等多因素的影响，并分析了各因素之间的相互制约关系。以多目标平衡对接和提高方案的可操作性为目标构建了相应的目标模型，并由此提出了村庄用地规模调控的对策。

关键词：城镇化;农村居民点;规模调控;对策

中图分类号：F301.21        文献标识码：C        文章编号：0439-8114（2014）12-2974-03

Analysis on Problems and Countermeasure on the Village Scale Regulation

under the Background of Rapid Urbanization

CHANG Chun-qina，b

（a. School of Surveying and Land Information Engineering;b.Land economy and Regional Sustainable Development Research Center，Henan Polytechnic University，Jiaozuo 454003，Henan，China）

Abstract： The main problems of scale regulation of village development under the background of rapid urbanization were analyzed. It is indicated  that the village scale regulation was restricted by many factors including regional urbanization， land use planning and the present and future demand of village construction land and so on. Based on the analysis of the interrelation of the factors， aiming at multi-target balance docking and improving the implementation of the scheme， the countermeasures and suggestions were proposed for the village scale regulation.

Key words： rural urbanization;residents in rural areas;scale regulation ;countermeasures

当前中国正处于城镇化快速发展阶段，城镇化速度是世界同期城镇化平均速度的两倍左右，预计这一快速发展态势将持续到2050年甚至更长的时间。按照健康城镇化的发展目标，随着每年大量的农村人口向城镇转移，城镇建设用地规模不断增加，农村建设用地应相应减少[1]。由于我国农村人均建设用地指标大大高于城市，因此从理论上讲，随着城市化水平的不断提高，农村与城市的建设用地总量应该呈下降态势[2]。然而，权威的统计数据显示，2002～2006年，中国的农村总人口从78 241万人减少到73 742万人（依据户籍统计资料，包含居住在城镇的农村人口），村庄建设用地总量没有相应减少，反而从2002年的1 636 万hm2增加到2006年1 653万hm2。现阶段村庄规模调控受到区域城镇化发展目标、土地利用规划对建设用地总量控制、村庄建设现状和未来发展需求等多种因素的制约[3，4]，依据不同目标所确定的村庄规模在实施层面尚存在难以协调的矛盾。本研究拟分析村庄规模调控的影响因素及其相互间的制约关系，并提出多目标约束下村庄规模调控对策建议。

1  村庄规模调控面临的主要问题

1.1  村庄用地规模持续增长与城镇化进程的矛盾

按照城镇化发展的一般规律，伴随着农村人口向城市的转移和城市建设用地规模的增加，农村建设用地应出现减少的趋势。而实际上，由于农村人口市民化速度远远滞后于城镇化速度，村镇规划所预测的农村建设对土地需求大于健康城镇化的期望值，导致了村庄用地规模和城镇用地规模同步持续增长，村庄建设规模缩减的调控目标难以实现[5]。

1.2  村镇规划与土地利用规划难以衔接

现行的村镇规划确定建设用地规模的方法是在国家或地方规定的人均用地指标范围内，以现状人均用地指标为基准，结合人口增长和社会经济发展需求来确定的，是以需求为出发点确定村庄规模控制目标。而土地利用规划是从耕地保护的目标出发，根据耕地总量动态平衡的总体保护要求，自上而下逐级分配建设用地增长指标，而且指标分配优先用于满足大中型城市建设用地增长的需要。由于现阶段农村转移人口市民化速度严重滞后，还存在大量城市-农村两栖人口群体，因此村庄用地规模增长的需求不可避免地与土地利用总体规划确定的耕地保护目标产生矛盾。

1.3  村庄建设用地指标调整难以实施

现阶段农村居民点人均用地指标过大，村庄和集镇土地浪费和闲置的现象非常普遍。村镇规划虽然对人均建设用地标准依照国家和地方标准进行了控制和调整，但村镇建设是一个逐步推进的过程，现阶段村庄和集镇住宅更新以农户自行建设为主，再加上受建设现状的限制，实际上通过对原有村庄的更新改造实现指标的调整需要经历长期的过程[6]。而村镇规划方案缺少对这一过程设计可操作的实施步骤和控制方法，导致规划难以实施，实际建设偏离规划目标。endprint

2  村庄规模调控的主要影响因素

2.1  区域城镇化发展目标

随着城镇化过程的推进，区域生产力布局不断进行调整，与之相伴的是区域城镇体系和村镇体系的调整和优化过程。村庄发展规模调控目标应该与区域空间布局调整规划保持一致，根据县域城镇体系规划和镇域村镇体系规划所确定的重点建设、逐步缩并、维持原状等不同类型的村庄，以及等级规模体系、职能体系和空间布局优化方案，确定规划期内村庄规模调控的总体目标。

2.2  土地利用规划所确定的建设用地减量指标

土地利用规划的基本目标是实现耕地总量的动态平衡。在快速城镇化背景下，政府实施了城乡建设用地规模平衡政策，即城市建设用地增加必须与农村建设用地减少挂钩。因此，土地利用规划根据此项原则所确定的建设用地减量指标将根据土地利用规划的指标分配办法在乡（镇）域进行分配，并作为村庄规模调控的基本约束条件。

2.3  村庄建设现状与未来发展需求

村镇规划对未来农村居民点建设用地需求量预测一般按人均用地定额指标法，计算公式为：Z=C×J/10 000，式中，Z表示规划目标年村镇建设用地面积（hm2）;C表示规划目标年村镇人口数量（人）;J表示城镇人均用地定额指标（m2/人）。由于现阶段农村转移人口市民化速度严重滞后于城镇化发展速度，村庄人口数量难以实现理想的健康城镇化状态下大规模的转移和缩减，农村居民点建设用地的减少只能依赖对人均用地指标的缩减。按照现行的《城乡用地分类与规划建设用地标准》，人均用地指标的缩减幅度有一定的限制，因此从村庄建设现状和未来发展需求来看，尚存在着对建设用地缩减的阻力，而这一阻力也成为村庄规模调控的主要影响因素之一。

3  各影响因素的相互制约关系解析

3.1  城镇化发展目标对村庄人口发展规模的制约

城镇化发展目标对村庄人口规模调控主要通过制定省域、县域和乡（镇）域城镇体系规划，逐级控制并落实区域城乡居民点布局调整目标，在区域层面统筹调整城乡居民点等级规模体系。乡（镇）域城镇体系规划向上承接省域和县域城镇体系规划，向下对乡（镇）域居民点空间布局调整进行统筹规划和安排，并作为村庄人口规模控制的基本依据。村庄建设用地需求量预测采用人均用地定额指标法，因此区域城镇化发展目标通过人口指标制约村庄建设用地需求预测量。区域城镇化发展目标对村庄人口规模的制约关系如图1所示。

3.2  土地利用规划控制目标对村庄建设用地规模的制约

土地利用规划通过在一定区域范围内实施城乡建设用地增减挂钩政策，从而实现耕地总量动态平衡的保护目标。农村居民点依靠空心村整治、迁村并点等挖潜形式实现用地的集约化利用和规模缩减，并与城镇建设用地增量挂钩，从而保障城市建设、区域各项基础设施建设用地的增量指标。因此土地利用规划通过制定耕地增量、建设用地减量等指标对村庄建设用地规模调控起到制约作用。

3.3  村庄发展需求对村庄规模调控的制约

城镇化发展过程中，村庄户籍人口难以实现理想状态下的快速缩减，因此用人均用地定额指标法预测的村庄建设用地需求量与土地利用规划确定的村庄建设用地控制指标之间一般会有一定的差距，两者的平衡需要通过对人均用地指标的调整来实现。在村庄建设现状的基础上对人均用地指标进行调整，需要通过迁村并点、空心村治理、新村建设等手段，以提高土地利用的集约度来实现村庄建设用地需求与供给的平衡。

4  村庄用地规模调控对策建议

4.1  实现多目标的对接和平衡

在区域城镇化统筹发展目标、土地利用规划所确定的建设用地减量指标、村庄建设现状与未来发展需求等多目标约束之下，村庄人口规模和建设用地规模相互对接并取得平衡发展是城镇化健康发展的必要保障。基于以上各影响因素的相互制约关系分析，构建如下多目标平衡模型（图2）。

4.2  以完善的实施方案作支撑

一般来说，根据土地利用规划所确定的村庄用地控制规模与村庄人口发展对用地的需求之间存在矛盾，如果没有完善的方案作支撑，村庄规模调控显然在实施层面上缺乏可操作性。因此，借鉴新一轮土地利用总体规划关于城乡建设用地空间管制分区的思想方法，通过划定村镇现状建设边界、规模控制边界和扩展边界，实现村镇规划人均用地指标调整与土地利用规划用地控制目标的弹性对接。如图3所示，规模控制边界范围内为允许建设区，现状边界与规模控制边界范围之间为规模缩减调控区域，扩展边界范围内为限制建设区（设定条件、弹性过渡），扩展边界之外为禁止建设区。

乡村居民点格局存在布局散乱、占地超标、大量闲置等一系列问题，对耕地保护造成了极大压力。科学地调控村庄发展规模对缓解城镇建设用地需求与土地资源短缺的矛盾、推动城镇化的健康发展具有十分重要的意义。因此，应该以土地利用规划所确定的用地规模作为调控目标，制定村庄人均建设用地调整指标，结合村庄人口发展对用地的需求，通过迁村并点、空心村整治等技术手段提高村庄建设的集约度，并制定完善的村庄用地规模调整弹性分步实施方案。

参考文献：

[1] 周志慧，邹自力，何  丹.河南省农村居民点用地整理综合潜力评价[J].湖北农业科学，2012，51（13）：2706-2709.

[2] 张耀军.人口空间合理分布与健康城镇化：问题及对策[J].宁夏社会科学，2013（1）：35-38.

[3] 赵思敏，刘科伟.欠发达地区农村居民点体系重构模式研究——以咸阳市为例[J].经济地理，2013，33（8）：121-127.

[4] 张晓平，邹自力，刘红芳.基于城乡建设用地增减挂钩的农村居民点整理现实潜力研究[J].中国农学通报，2012，28（2）：125-128.

[5] 陈玉福，孙  虎，刘彦随.中国典型农区空心村综合整治模式[J].地理学报，2010，65（6）：727-734.

[6] 周  伟，曹银贵，王  静，等.村庄整治规划中迁村并点适宜性评价与判别研究[J].中国土地科学，2011，25（11）：61-66.endprint

2  村庄规模调控的主要影响因素

2.1  区域城镇化发展目标

随着城镇化过程的推进，区域生产力布局不断进行调整，与之相伴的是区域城镇体系和村镇体系的调整和优化过程。村庄发展规模调控目标应该与区域空间布局调整规划保持一致，根据县域城镇体系规划和镇域村镇体系规划所确定的重点建设、逐步缩并、维持原状等不同类型的村庄，以及等级规模体系、职能体系和空间布局优化方案，确定规划期内村庄规模调控的总体目标。

2.2  土地利用规划所确定的建设用地减量指标

土地利用规划的基本目标是实现耕地总量的动态平衡。在快速城镇化背景下，政府实施了城乡建设用地规模平衡政策，即城市建设用地增加必须与农村建设用地减少挂钩。因此，土地利用规划根据此项原则所确定的建设用地减量指标将根据土地利用规划的指标分配办法在乡（镇）域进行分配，并作为村庄规模调控的基本约束条件。

2.3  村庄建设现状与未来发展需求

村镇规划对未来农村居民点建设用地需求量预测一般按人均用地定额指标法，计算公式为：Z=C×J/10 000，式中，Z表示规划目标年村镇建设用地面积（hm2）;C表示规划目标年村镇人口数量（人）;J表示城镇人均用地定额指标（m2/人）。由于现阶段农村转移人口市民化速度严重滞后于城镇化发展速度，村庄人口数量难以实现理想的健康城镇化状态下大规模的转移和缩减，农村居民点建设用地的减少只能依赖对人均用地指标的缩减。按照现行的《城乡用地分类与规划建设用地标准》，人均用地指标的缩减幅度有一定的限制，因此从村庄建设现状和未来发展需求来看，尚存在着对建设用地缩减的阻力，而这一阻力也成为村庄规模调控的主要影响因素之一。

3  各影响因素的相互制约关系解析

3.1  城镇化发展目标对村庄人口发展规模的制约

城镇化发展目标对村庄人口规模调控主要通过制定省域、县域和乡（镇）域城镇体系规划，逐级控制并落实区域城乡居民点布局调整目标，在区域层面统筹调整城乡居民点等级规模体系。乡（镇）域城镇体系规划向上承接省域和县域城镇体系规划，向下对乡（镇）域居民点空间布局调整进行统筹规划和安排，并作为村庄人口规模控制的基本依据。村庄建设用地需求量预测采用人均用地定额指标法，因此区域城镇化发展目标通过人口指标制约村庄建设用地需求预测量。区域城镇化发展目标对村庄人口规模的制约关系如图1所示。

3.2  土地利用规划控制目标对村庄建设用地规模的制约

土地利用规划通过在一定区域范围内实施城乡建设用地增减挂钩政策，从而实现耕地总量动态平衡的保护目标。农村居民点依靠空心村整治、迁村并点等挖潜形式实现用地的集约化利用和规模缩减，并与城镇建设用地增量挂钩，从而保障城市建设、区域各项基础设施建设用地的增量指标。因此土地利用规划通过制定耕地增量、建设用地减量等指标对村庄建设用地规模调控起到制约作用。

3.3  村庄发展需求对村庄规模调控的制约

城镇化发展过程中，村庄户籍人口难以实现理想状态下的快速缩减，因此用人均用地定额指标法预测的村庄建设用地需求量与土地利用规划确定的村庄建设用地控制指标之间一般会有一定的差距，两者的平衡需要通过对人均用地指标的调整来实现。在村庄建设现状的基础上对人均用地指标进行调整，需要通过迁村并点、空心村治理、新村建设等手段，以提高土地利用的集约度来实现村庄建设用地需求与供给的平衡。

4  村庄用地规模调控对策建议

4.1  实现多目标的对接和平衡

在区域城镇化统筹发展目标、土地利用规划所确定的建设用地减量指标、村庄建设现状与未来发展需求等多目标约束之下，村庄人口规模和建设用地规模相互对接并取得平衡发展是城镇化健康发展的必要保障。基于以上各影响因素的相互制约关系分析，构建如下多目标平衡模型（图2）。

4.2  以完善的实施方案作支撑

一般来说，根据土地利用规划所确定的村庄用地控制规模与村庄人口发展对用地的需求之间存在矛盾，如果没有完善的方案作支撑，村庄规模调控显然在实施层面上缺乏可操作性。因此，借鉴新一轮土地利用总体规划关于城乡建设用地空间管制分区的思想方法，通过划定村镇现状建设边界、规模控制边界和扩展边界，实现村镇规划人均用地指标调整与土地利用规划用地控制目标的弹性对接。如图3所示，规模控制边界范围内为允许建设区，现状边界与规模控制边界范围之间为规模缩减调控区域，扩展边界范围内为限制建设区（设定条件、弹性过渡），扩展边界之外为禁止建设区。

乡村居民点格局存在布局散乱、占地超标、大量闲置等一系列问题，对耕地保护造成了极大压力。科学地调控村庄发展规模对缓解城镇建设用地需求与土地资源短缺的矛盾、推动城镇化的健康发展具有十分重要的意义。因此，应该以土地利用规划所确定的用地规模作为调控目标，制定村庄人均建设用地调整指标，结合村庄人口发展对用地的需求，通过迁村并点、空心村整治等技术手段提高村庄建设的集约度，并制定完善的村庄用地规模调整弹性分步实施方案。

参考文献：

[1] 周志慧，邹自力，何  丹.河南省农村居民点用地整理综合潜力评价[J].湖北农业科学，2012，51（13）：2706-2709.

[2] 张耀军.人口空间合理分布与健康城镇化：问题及对策[J].宁夏社会科学，2013（1）：35-38.

[3] 赵思敏，刘科伟.欠发达地区农村居民点体系重构模式研究——以咸阳市为例[J].经济地理，2013，33（8）：121-127.

[4] 张晓平，邹自力，刘红芳.基于城乡建设用地增减挂钩的农村居民点整理现实潜力研究[J].中国农学通报，2012，28（2）：125-128.

[5] 陈玉福，孙  虎，刘彦随.中国典型农区空心村综合整治模式[J].地理学报，2010，65（6）：727-734.

[6] 周  伟，曹银贵，王  静，等.村庄整治规划中迁村并点适宜性评价与判别研究[J].中国土地科学，2011，25（11）：61-66.endprint

2  村庄规模调控的主要影响因素

2.1  区域城镇化发展目标

随着城镇化过程的推进，区域生产力布局不断进行调整，与之相伴的是区域城镇体系和村镇体系的调整和优化过程。村庄发展规模调控目标应该与区域空间布局调整规划保持一致，根据县域城镇体系规划和镇域村镇体系规划所确定的重点建设、逐步缩并、维持原状等不同类型的村庄，以及等级规模体系、职能体系和空间布局优化方案，确定规划期内村庄规模调控的总体目标。

2.2  土地利用规划所确定的建设用地减量指标

土地利用规划的基本目标是实现耕地总量的动态平衡。在快速城镇化背景下，政府实施了城乡建设用地规模平衡政策，即城市建设用地增加必须与农村建设用地减少挂钩。因此，土地利用规划根据此项原则所确定的建设用地减量指标将根据土地利用规划的指标分配办法在乡（镇）域进行分配，并作为村庄规模调控的基本约束条件。

2.3  村庄建设现状与未来发展需求

村镇规划对未来农村居民点建设用地需求量预测一般按人均用地定额指标法，计算公式为：Z=C×J/10 000，式中，Z表示规划目标年村镇建设用地面积（hm2）;C表示规划目标年村镇人口数量（人）;J表示城镇人均用地定额指标（m2/人）。由于现阶段农村转移人口市民化速度严重滞后于城镇化发展速度，村庄人口数量难以实现理想的健康城镇化状态下大规模的转移和缩减，农村居民点建设用地的减少只能依赖对人均用地指标的缩减。按照现行的《城乡用地分类与规划建设用地标准》，人均用地指标的缩减幅度有一定的限制，因此从村庄建设现状和未来发展需求来看，尚存在着对建设用地缩减的阻力，而这一阻力也成为村庄规模调控的主要影响因素之一。

3  各影响因素的相互制约关系解析

3.1  城镇化发展目标对村庄人口发展规模的制约

城镇化发展目标对村庄人口规模调控主要通过制定省域、县域和乡（镇）域城镇体系规划，逐级控制并落实区域城乡居民点布局调整目标，在区域层面统筹调整城乡居民点等级规模体系。乡（镇）域城镇体系规划向上承接省域和县域城镇体系规划，向下对乡（镇）域居民点空间布局调整进行统筹规划和安排，并作为村庄人口规模控制的基本依据。村庄建设用地需求量预测采用人均用地定额指标法，因此区域城镇化发展目标通过人口指标制约村庄建设用地需求预测量。区域城镇化发展目标对村庄人口规模的制约关系如图1所示。

3.2  土地利用规划控制目标对村庄建设用地规模的制约

土地利用规划通过在一定区域范围内实施城乡建设用地增减挂钩政策，从而实现耕地总量动态平衡的保护目标。农村居民点依靠空心村整治、迁村并点等挖潜形式实现用地的集约化利用和规模缩减，并与城镇建设用地增量挂钩，从而保障城市建设、区域各项基础设施建设用地的增量指标。因此土地利用规划通过制定耕地增量、建设用地减量等指标对村庄建设用地规模调控起到制约作用。

3.3  村庄发展需求对村庄规模调控的制约

城镇化发展过程中，村庄户籍人口难以实现理想状态下的快速缩减，因此用人均用地定额指标法预测的村庄建设用地需求量与土地利用规划确定的村庄建设用地控制指标之间一般会有一定的差距，两者的平衡需要通过对人均用地指标的调整来实现。在村庄建设现状的基础上对人均用地指标进行调整，需要通过迁村并点、空心村治理、新村建设等手段，以提高土地利用的集约度来实现村庄建设用地需求与供给的平衡。

4  村庄用地规模调控对策建议

4.1  实现多目标的对接和平衡

在区域城镇化统筹发展目标、土地利用规划所确定的建设用地减量指标、村庄建设现状与未来发展需求等多目标约束之下，村庄人口规模和建设用地规模相互对接并取得平衡发展是城镇化健康发展的必要保障。基于以上各影响因素的相互制约关系分析，构建如下多目标平衡模型（图2）。

4.2  以完善的实施方案作支撑

一般来说，根据土地利用规划所确定的村庄用地控制规模与村庄人口发展对用地的需求之间存在矛盾，如果没有完善的方案作支撑，村庄规模调控显然在实施层面上缺乏可操作性。因此，借鉴新一轮土地利用总体规划关于城乡建设用地空间管制分区的思想方法，通过划定村镇现状建设边界、规模控制边界和扩展边界，实现村镇规划人均用地指标调整与土地利用规划用地控制目标的弹性对接。如图3所示，规模控制边界范围内为允许建设区，现状边界与规模控制边界范围之间为规模缩减调控区域，扩展边界范围内为限制建设区（设定条件、弹性过渡），扩展边界之外为禁止建设区。

乡村居民点格局存在布局散乱、占地超标、大量闲置等一系列问题，对耕地保护造成了极大压力。科学地调控村庄发展规模对缓解城镇建设用地需求与土地资源短缺的矛盾、推动城镇化的健康发展具有十分重要的意义。因此，应该以土地利用规划所确定的用地规模作为调控目标，制定村庄人均建设用地调整指标，结合村庄人口发展对用地的需求，通过迁村并点、空心村整治等技术手段提高村庄建设的集约度，并制定完善的村庄用地规模调整弹性分步实施方案。

参考文献：

[1] 周志慧，邹自力，何  丹.河南省农村居民点用地整理综合潜力评价[J].湖北农业科学，2012，51（13）：2706-2709.

[2] 张耀军.人口空间合理分布与健康城镇化：问题及对策[J].宁夏社会科学，2013（1）：35-38.

[3] 赵思敏，刘科伟.欠发达地区农村居民点体系重构模式研究——以咸阳市为例[J].经济地理，2013，33（8）：121-127.

[4] 张晓平，邹自力，刘红芳.基于城乡建设用地增减挂钩的农村居民点整理现实潜力研究[J].中国农学通报，2012，28（2）：125-128.

[5] 陈玉福，孙  虎，刘彦随.中国典型农区空心村综合整治模式[J].地理学报，2010，65（6）：727-734.

[6] 周  伟，曹银贵，王  静，等.村庄整治规划中迁村并点适宜性评价与判别研究[J].中国土地科学，2011，25（11）：61-66.endprint