◎ 吴智刚 王 帅 陈忠暖

一、引言

公众参与早已成为欧美众多发达国家城市规划行政体系中的一个重要的法定环节[1]。公众参与以法律化、制度化形式被纳入规划决策体系，不但有利于规划决策的科学化和民主化，而且增强了人们参与城市建设的积极性，提高规划的后期实施效果。在我国，公众参与还处于起步阶段，尚未真正落到实处，特别是在村镇规划过程中。

村镇规划属于城乡规划的末端[2]。传统村镇规划是线性模型[3]，决策者（一般而言是地方政府部门或经济集团）确定规划要达到的预期目标，规划师根据规划目标进行现场调研，针对问题制定相应规划对策，最后由决策者进行决策后，进行规划公示、实施程序。由于村镇规划在经济实力和规划范围上的弱势地位，使得这种规划模式中规划决策权属于决策者，由决策者指令规划师做“命题作文”，规划师等技术人员往往受制于决策者，在规划过程中始终是“自上而下”进行规划，在相当一部分规划中民众诉求得不到有效体现，利益得不到保障。一些违背群众意愿的规划决策也时有发生，如滥用耕地、违法拆迁、侵占农民利益，造成群体上访、聚众闹事、武力对抗等群体性事件，对经济发展和社会稳定造成严重后果[3]①。

究其原因，这种“自上而下”的传统线性规划作为政府行为，规划目标取决于长官意志或经济集团的利益，缺乏基层公众的实质有效参与，使得规划不能体现满足村民的普遍性需求与愿望，也无法协调与平衡公共利益，往往出现“闭门造车、脱离实际”，“缺乏地方特色”，“操作实施性差”等问题，最终沦为“规划规划，纸上画画，墙上挂挂”，无法系统地科学地指导村庄建设发展。因此，在2008年颁布的《城乡规划法》中，明确规定了城市规划作为公共政策的功能，同时也把公众参与列入了规划的法定过程中。规划中的公众参与成为制度化的协调利益手段[4]。

随着国家“新型城镇化建设”战略的提出和“社会主义新农村建设”的持续进行，如何科学合理地编制村镇规划成为引导和控制村庄整治和建设进程的重要课题，通过村镇规划改善经济欠发达地区村民生活居住环境也具有更加现实的意义。本文针对当前村镇规划中公众参与发展现状与不足，提出了在规划编制过程中公众参与的内容框架，以期能够使规划体现更多人的利益，提高规划的指导性和可操作性。

二、公众参与城市规划研究进展

参与是直接表达民主的方式，从早期的古典民主理论到现在任一决策计划的动机需求、规划方针、设计、执行以及经营管理，使用者的参与才能真正表达其最初的目标与需求。而通过自身参与，对于计划步骤程序中各方面存在的症结才能更好地厘清并加以解决。

公众参与最早起源于西方的政治参与，其后许多其他领域中公众参与的实践和研究都得到了重视和发展，如城市政策、地方治理、城市规划、社区发展、环境保护等[5-7]。梁鹤年在总结北美公众参与规划与市政建设的基础上，指出公众参与是在一定的社会环境下，民众通过各种形式，自主发动受公共决策影响的各方参与到有关的决策过程中，对决策施加影响乃至改变决策方向的过程[6]。

从“权利分配”的角度对公众参与进行分析一直是研究的主流。Mathews[8]认为公众参与实质是权力和资源的再分配，涉及实际决策的参与；Pateman[9]提出公众参与的目的是通过政治权力再分配以求得决策的公正性。Garson[10]等认为公众参是公众权力表达的必要性过程，它是权力的再分配，让过去只能扮演接受者角色的公众，在未来能从各个计划中政策与经济等执行讨论过程，从“排除在外”转为“参与”。我国学者周大鸣[11]等认为，参与实质是决策民主化的过程，即从资金、权力等资源拥有者（传统的决策者）那里分权，或赋权给其他相关群体，以便在多方倾听中求得决策的公正与科学。

城市规划中公众参与的兴起是在特定的社会思潮和实践中产生的结果[12]。自1960年代中期开始，公众参与作为一种规划实践的重要手段在英、美等西方国家的城市更新和社区发展领域得到了普遍重视和应用，进而促进了城市规划中公众参与理论的发展。

早期关于公众参与城市规划的里程碑式的两篇文章是Davidoff 在1965年发表的“倡导性规划与多元社会”[13]与Arnstein在1969年发表的“市民参与阶梯”[14]。

20世纪60年代初，Davidoff等首先发表了“规划的选择理论”[15]，从多元主义出发来建构城市规划中公众参与的理论基础。他们认为，规划的整个过程都充满着选择，而任何选择的做出都是以一定的价值判断为基础的，规划师不应以自己认为是正确的或错误的这样的判断来决定社会的选择，因为这是规划师的价值观的作用，而不是社会大众的判断。规划的终极目标应当是扩展选择和选择的机会，而不是相反。以此理论为基础，1965年，Davidoff进一步提出“倡导性规划”(Advocacy planning)，认为，从社会政治学角度来看，规划师应该正视社会价值的分歧，并选择与社会底层人士相同的价值观：一方面规划师要成为他们的政治倡导者，另一方面又为他们提供规划的技术知识。在多元化的社会，规划没有一个完整的、明确的公众利益，只有不同的“特别利益”。规划工作者要自己明白，并要公开表白，究竟他为哪一个利益作规划，并要为受规划影响的其他人员发言。这一思想后来构成了城市规划公众参与的理论基础[15]。

1969年Arnstein发表“市民参与阶梯”一文，在分析了大量1960年代左右美国各地进行的城市改造运动的基础上，指出，在美国当时不同地区的社会经济背景下有8类不同层次的公民参与：操纵、治疗、告知、咨询、安抚、合作、代表权利和公民控制。这8个层次的公民参与，又可以按照民众享有的决策权力分为3类：无参与、象征性参与和有实权的参与（表1）。

20世纪80年代以来，随着规划理论中人本主义思潮的兴起，公众参与城市规划理论逐渐被介绍到我国规划界，在理论引介与借鉴的同时[17-22]，也在我国城市更新和社区建设中进行了一些有益尝试[4、7、23-26]。但与国外成熟的公众参与体系相比，我国的公众参与城市规划状况一直是停留在对公众参与概念的表象化理解和实践活动中的形式化运用上, 与真正意义上的公众参与还有一定的距离[19]。在现实规划编制过程中，很多实际操作层面的公众参与不论是组织的形式上、参与的深度上（很多城市中的公众参与内容主要是对城市规划成果的介绍和宣传，公众仅仅是在规划决策之后“学习”规划方案），还是参与的程序上都是属于“形式性参与”[27]。

表1 Arnstein的市民参与规划阶梯

有学者将当前我国城市规划领域公众参与的诸多不足归结于制度的缺位[19、28]。由于规划在我国历史发展过程中扮演着一个计划的角色，城市规划完全成为一种政府行为，社会个体或者群体缺乏一种受法律保障的参与渠道，使得公众在规划前期无法真正知晓规划意图，后期也因为制度缺失无法对规划实施进行有效监督，部分规划中实施的参与也因为从计划经济体制演变过来的城市施政主体单边的、一言堂式的决策，而阻碍参与效果的发挥[4]。另一方面，针对城市规划不同阶段如何推进公众参与的具体方法和措施研究也相对缺乏，在一定程度上也阻碍了实践层面公众参与规划的进一步发展[29]。

三、公众参与村镇规划研究进展

在公众参与村镇规划的实践与研究方面，国外也已经有了较为成熟的成果。王雷[30]通过文献回顾指出，在德国的村庄更新项目中公众要参与8个重要的规划阶段；日本的农村规划编制方式依次经过了“非村民参与型、村民参与型和村民主体型”三大阶段，“村民参与”规划的制约因素与规划因素之间的关系直接影响到参与模式的选择。现阶段日本农村居民已经广泛地参与“村镇的编制过程”，并积极地推动“村庄共建活动”，其参与方式包括民意调查、村民与规划专家组建共议会、多回合的“村民座谈会”等。

近年随着我国新农村建设的展开，有关村民参与村镇规划的研究探索得到了一定关注。在已有的成果中，包括：

（1）从村镇规划建设主体出发，围绕“村民主导”[31]和“政府引导，农民参与”[32]的原则进行的探索性研究。

（2）关于公众参与的具体方法，多数研究移植公众参与城市规划手法，采用了问卷调查、规划模型展示、方案公示、村民座谈会等形式，取得了一定效果，但目前尚未出现被规划人员和政府相关部门、村民广泛认可的参与模式。如张斌结合深圳龙岗村镇规划实践，提出规划展览系统、规划方案网上咨询、小区规划委员会及规划听证会和贯穿规划过程的民意调查等公众参与的形式和渠道[33]。张志国等在许昌市紫云镇规划中采用了问卷调查、开放式研讨会、关键人物访谈以及巡回展示等方法，其中对公众代表人物的重视有利于规划人员更好了解村民的规划预期[34]，吕斌在北京夏村规划中也采用了类似的方法[3]。王雷等通过苏南地区两个村庄规划参与的实地调查，发现村民最希望参与规划的途径依次是村民座谈会讨论、填写意见簿以及规划人员个人访谈[30]，许世光也认为村民代表大会是现阶段珠江三角洲地区村庄规划公众参与最具有法定性、实效性和可操作性的方式，入户访谈也能收到较好效果[27]。

（3）公众参与规划模型构建。在村镇编制过程中规划师应该转变“自上而下”的传统思路，将“自上而下”的政府主导的村庄规划与广泛征求吸取村民意见的公众参与相结合，尝试在“目标—调研—规划—实施”的各关键阶段深入基层调查，听取村民呼声，保证村民在规划中的知情权和参与权[35、36]。

图1 公众参与下的村镇规划“菱形”模型[3]

总体而言，国内目前有关公众参与村镇规划的基础性研究成果较少。在具体方法上多数研究移植公众参与城市规划手法，虽然取得了一定效果，但大多处于经验性的尝试阶段，并没有总结出一套具有普遍可行性的参与式框架。而且，研究多针对经济发达地区（珠三角、长三角及北京地区），而对经济欠发达地区，特别是西部地区的研究为空白。在国家统筹城乡发展的背景下，如何通过规划手段改善量大面广的经济欠发达地区村镇居民的生活居住环境，具有更加现实和紧迫的意义。

四、公众参与村镇规划路径安排

村镇规划工作涉及农村居民的切身利益，因此，在规划过程中必须争取到农民的广泛支持和参与，提高村民的决策参与积极性，让村民感到自己有了发言权，让决策充分反映村民利益。考虑到公众参与村镇规划的历史很短、大部分村民文化程度不高，以及信息、眼界等诸多限制因素，在村镇规划工作中的公众参与应采用与城市规划有所不同、更符合农村现实的参与方法。在村镇规划的公众参与系统构建中，主要采用有：问卷调查、入户访谈、村民代表大会座谈、规划公示意见反馈等。本文通过构建三阶段参与模式来说明公众参与村镇规划的具体方法（图2）。

图2 村镇规划中公众参与的三阶段模式

（一）规划前期阶段

结合规划基础资料的收集整理，公众参与的主要内容为规划宣传和问卷调查，规划的宣传是尊重村民的知情权，同时宣传的过程也是对村民进行规划相关知识普及的一个过程，通过规划的宣传，让村民了解规划、重视规划，激发村民在规划编制中参与规划的热情。问卷调查则在规划宣传结束后，针对村镇规划的内容，主要就村镇的公共设施和基础设施对村民进行调查，主要了解村民在日常的生活中急需解决的问题，同时对规划编制人员来说，通过对调查问卷的统计分析可以进一步增强对村民意愿的了解，同时可以确定在下一步的规划编制中应该重点解决的问题。

在进行问卷调查的同时，规划人员也应该注意对关键人物和弱势群体的深度访谈，以增进对村镇现状的了解。关键人物主要包括基层党政干部、教师、致富能手等一些素质水平较高的人，通过他们可以更好更快地了解现状以及规划远景预期。由于现在青壮年大多外出务工，留守在家的多为老人、妇女和儿童，规划中应该给予这些群体更多话语权，体现出规划的人文关怀。

（二）规划编制阶段

规划人员根据规划前期的基础资料收集、问卷与访谈分析来编制符合当地特色且科学合理可行的规划。在规划编制中如果遇到较为重大的建设项目，或者遇到较大规模的征地拆迁的时候，应该通过村委会召开村民代表大会，向村民代表介绍项目概况，并听取村民代表的建议，最后共同来编制项目的规划方案。

（三）规划公示阶段

根据《中华人民共和国城乡规划法》规定：村庄规划在报送审批前，应当首先通过村民会议或村民代表会议讨论同意。同时规划在报送审批前，还应对公众进行公示，且公示时间不得低于30天。在规划编制完成后，可首先通过座谈会形式进行小范围意见搜集。座谈会由规划编制人员、上级职能部门代表、村委会成员及关键人员组成，对规划方案进行初步意见征集。

其次，召开村民代表大会，由规划编制人员首先向村民介绍规划方案，然后就村民对规划方案所存在的疑问进行解答，同时听取村民代表对规划的建议和意见，并作出相应的解释，让村民代表了解规划方案。

如上述两次意见征集均无重大问题，可将规划方案在村内进行公示，村民代表也负责向村民解释规划方案中的相关问题，同时收集村民提出的问题。在公示期结束的时候，再次召开村民代表会议，规划人员就代表们收集上来的意见集中作出解释，最后由村民投票决定规划是否达到预期目标，是否将规划方案向上级政府报送审批。

五、结语

村镇规划是社会主义新农村建设的核心，如何科学合理地编制村镇规划成为引导和控制村庄整治和建设进程的重要课题，通过村镇规划改善经济欠发达地区村民生活居住环境也具有更加现实的意义。而要编制一个高标准、高质量的规划，除了要坚持因地制宜的原则和突出当地特色外，还应该在规划的编制过程中充分征求村民的意见和建议，鼓励和支持村民参与到规划的编制中去。而目前在村镇规划的前期、编制和实施过程中公众参与严重缺乏，村民的意愿在村镇规划和土地规划中体现得非常不充分。由于规划中公众参与的缺失，导致很多规划的实用性不强，村镇规划具体的实施过程中不能够顺利实施，在新农村建设过程中造成了严重的资源浪费。

本文通过前人实践总结并结合自身参与村镇规划工作遇到的实际情况，指出当前村镇规划中公众参与发展现状与不足，构建在规划编制过程中公众参与的三阶段模式，希望在村镇规划过程中能够通过村民与规划编制人员的积极互动，使规划充分体现村民的利益诉求，进而提高规划的指导性和可操作性。

注释：

①中国社科院法学研究所《2014年中国法治发展报告》指出，2000年以来近14年间的871起群体性事件中由拆迁征地引起的97起，占11.14%。世界银行《中国：推进高效、包容、可持续的城镇化》报告也指出2009年以来我国违法征地数量有所上升，2011年全部征地数量中约10%为违法征地。

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