陈轶丽

(中共河南省委党校，河南　郑州　450000)

以财税体制改革促进国家治理能力提升

陈轶丽

(中共河南省委党校，河南郑州450000)

摘要：十八届三中全会对财政的科学定位是财税改革支撑国家治理体系和治理能力现代化的理论基础。而国家治理体系和治理能力现代化又对财税体制改革提出了法制化、民主化、科学化和效率化四项原则。十八届三中全会以来，我国财税体制改革取得了明显成效，但与建立现代财政制度这一最终目标还有很大差距，未来应统筹推进与重点突破相结合，进一步深化财税体制改革，最终实现其对国家治理体系与治理能力现代化的有效支撑。

关键词：财税体体制改革；国家治理体系；现代化

党的十八届三中全会以来，财税体制改革一直是我国经济体制改革的重头戏，《深化财税体制改革总体方案》的通过，《预算法》的修订，以及《关于深化预算管理制度改革的决定》的颁布，这一系列的改革措施必将为完善国家治理体系和治理能力提供支撑，也为进一步深化改革提供动力。

一、国家治理体系和治理能力现代化对财税体制改革的基本要求

为实现国家治理体系和治理能力现代化的目标，十八届三中全会提出了全面深化改革的三个基本方向：一是要把权力关进制度笼子，二是要让发展成果更多、更公平地惠及全体人民，三是要正确处理政府与市场的关系，让市场在资源配置中发挥决定性作用。这些要求也同样是财税体制改革应遵守的基本原则，具体包括以下四个方面：

(一)法制化

法制化是国家治理体系和治理能力现代化的基本特点，十八届三中全会把财政提升到国家治理的高度，客观上要求推进财税体制改革的法制化进程，要从目前的行政主导财税体制转变为法治主导的财税体制，包括现代预算制度、现代税收制度和政府间的财政关系等都应该以立法的形式加以明确。这也是实现把权力关进制度笼子里的最有效办法。因为公共权力虽然来源于政治权力，但财政权力是保证公共权力得以实现的基础，离开了财政权力，公共权力将失去其应有的价值。因此，把权力关进制度笼子里的根本途径就是把获取、分配、使用财政资源的权力关进制度的笼子里，也即实现财权取得、分配和使用的法制化。

(二)民主化

民主化是现代国家治理的基本要求，财税体制改革的各个环节都要充分体现民主化原则。一方面，财政资源的取得直接涉及到群众的利益，因此，各项税收制度的确定必须充分征求群众意见，体现民主化原则。另一方面，财政资源的分配与使用的效率如何，必须接受群众监督。群众的参与可以改进政府提供公共产品和公共服务的绩效，例如，交通、医疗、养老、环境等公共产品和公共服务，政府提供的质量和效率如何，群众最有发言权。因此，在财政资源分配与使用过程中，不断完善群众参与机制，才能不断提高财政效率。

(三)科学化

财税体制改革是一个系统工程，不能头疼医头、脚疼医脚，要强调协同和集成，而不是碎片化的改革。财税体制改革包括三个方面的内容，即现代预算制度、现代税收制度以及中央与地方政府间的财政关系的改革。其中预算制度是现代财政制度的基础，但是，当政府间财政关系不能理顺时，预算制度就很难发挥其在国家治理过程中的中心地位。因此三个方面的改革要统筹兼顾，科学发展。

(四)效率化

随着全球化的发展，人民期待不断升级，政府公共绩效成为衡量政府执政能力的重要标准。如果政府不能以合理的成本提供充分有效的公共产品和公共服务，在群众心中就会失去公信力，在国际竞争中也将失去竞争优势。而高效的财政制度安排是驱动国家治理高效的最有效途径。财政资金不仅要取之于民、用之于民，更重要的是要提高其使用效率，在划分政府间收入和支出责任时，必须以财政资金的高效使用为基本原则。

二、统筹推进与重点突破相结合，进一步深化财税体制改革，支撑国家治理体系与治理能力现代化

目前我国在财税体制改革方面步子很大，也取得了明显成效，但与建立现代财政制度这一最终目标还有很大差距，也远远不能满足支撑国家治理体系和治理能力现代化的要求。因此，应按照统筹推进与重点突破相结合的原则，进一步深化财税体制改革。

从去年以来，我国财税体制改革步伐加快，效果明显，但与最终的改革目标还有相当的距离，改革过程中还有很多困难，而且目前的一些改革部署还停留在原则性层面，许多改革内容都亟待具体化、明晰化，增强可操作性，未来财税改革地推进应坚持统筹推进与重点突破相结合的原则。

1.统筹推进财税改革的基本思路

第一，要运用法治思维和法治方式推进财税体制改革。一是新《预算法》已经颁布，未来改革的重点在落实上，即如何把顶层设计与地方实际相结合，真正把新《预算法》落到实处。例如，一些省已经研究制定了《省级中期财政规划编制工作方案》，初步明确了编制原则、编制内容和步骤等；二是要加快税收立法，以税收法定原则推动税制改革。对国务院制定条例开征的15个税种要尽快完成立法程序。从整体税制改革部署来看，距离2020年税制改革基本完成的目标期限还有不到5年时间，要完成现有15个暂行税种的立法，时间紧、任务大。另外，还有税收征管体制法治化进程也是迫在眉睫；三是要通过立法形式明确中央与地方的财权与事权划分，即要加快研究制定《政府间财政关系法》。

第二，进一步深化预算制度改革，把财政权力关进制度笼子里。虽然财政资源的取得、分配和使用每个环节都至关重要，但就我国目前的情况看，分配和使用环节更为重要，这涉及到预算制度的设计。现代预算制度是现代财政制度的核心。2014年，我国全口径决算收入(包括一般预算收入、政府性基金收入、国有资本经营收入和社会保险基金收入)总额超过23万亿元，占GDP的40%以上。如此庞大的政府收入必须有科学的预算制度进行安排。因此，必须要进一步深化预算制度改革，努力实现预算的全面规范、公开透明。一是要不断扩大一般公共预算范围。今年，包括地方教育附加、文化事业建设费、残疾人就业保障金、从地方土地出让收益计提的农田水利建设和教育资金、转让政府还贷道路收费权收入、育林基金、森林植被恢复费、水利建设基金、船舶港务费、长江口航道维护收入等在内的11项基金正在纳入一般预算范围。国有资本经营预算纳入一般公共预算的比例也在不断提高。未来应进一步加大政府性基金预算、国家资本经营预算等与一般公共预算的统筹力度，从而促进预算编制更加规范。二是加大预决算信息的公开力度。逐步实现中央和地方政府预决算以及所有使用财政资金的部门预决算除法定涉密信息外全部公开。三是财政预算的编制要标准化和通俗化。首先是标准化，包括财政预算的编制模式和信息批露都要标准化，就像目前的上市公司财务报告的编制与批露一样。其次是通俗化，财政预算是给社会公众看的，而不是仅给专业人士看的，通俗易懂才能真正实现财政预算的公开、透明。

第三，推进以“营改增”为重点的税收制度改革。未来推进税制改革应根据“五位一体”总布局、总要求，充分发挥税收调节分配、筹集收入、优化结构和促进产业升级等职能作用，加快形成科学的税收制度体系。优化间接税与直接税比率结构，即不断提高直接税比重，充分发挥直接税对经济运行的调节作用；尽快培育地方主体税种，完善地方收入体系。在保持现有中央和地方财力格局的总体稳定的前提下，按照税种划分的科学原则，将收入周期性波动较大、易转嫁的税种划为中央税，将区域性特征明显、对宏观经济运行不产生直接重大影响的税种划分为地方税，充分调动中央和地方的两个积极性。 “营改增”全面推开后，地方面临着主体税种缺失的问题，短期来看，消费税可以成为地方的主要税种。但从长期来看，资源税和财产税更适合作为地方主体税种。另外，可以考虑给地方一定的税收自主权，比如可以由中央确定税率浮动的上下限，地方政府可以根据自身的经济发展状况，在上下限范围内选取一个适当税率，并在适当下放税收管理权的基础上完善税收管理体制和地方税制结构。

第四，明确以调动“两个积极性”为目标的事权与支出责任划分。未来应根据外部性原则、信息处理的复杂性和激励相容原则三个标准，合理进行中央地方间的职能划分和财权、事权的分配，把中央政府应该管理的事务管起来，从而大量减少相应的专项转移支付。具体来说包括两个方面：一是适度加强中央事权和支出责任，减少委托事务，中央和地方按规定分担支出责任。中央应集中一部分社会保障职能、公共卫生职能、教育职能、跨区域重大项目的建设和维护职能，以及关系社会和谐稳定、公平正义，又涉及全国市场统一标准的管理职能等。二是规范转移支付。扩大一般性转移支付所占比重，并逐步形成稳定增长机制，更好地发挥地方政府贴近基层、就近管理、信息对称的优势，同时为促进地区间财力均衡，应重点增加对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的转移支付；对于专项转移支付项目应逐步清理、整合和规范。大幅减少转移支付项目，归并重复交叉项目，逐步取消竞争性领域专项和地方资金配套，严格控制引导类、救济类、应急类专项，对保留的专项进行甄别，属于地方事务且数额相对固定的项目，划入一般性转移支付，并根据经济社会发展及时清理专项转移支付项目。

2.财税体制改革未来重点突破的方向

第一，加快房地产税立法。一是房地税立法适在必行。今年，“营改增”将进一步推广到房地产业、建筑业、金融保险业和生活服务业，“营改增”面临收官，而同时要面对的一个问题是地方主体税种缺失，因此，重塑地方主体税种就越来越迫切。根据国际经验，财产税是地方的主要税源，结合我国实际，财产税中的房产税适合作为我国地方政府的主体税种。按照税收法定原则，房产税的立法工作适在必行。二是推出房产税的时机选择。目前，我国经济下行压力加大，房地产业正处于调整期，在这种宏观经济背景下推出房产税显然不合适，推出的时机也是一个考验政府执政能力的问题。三是顶层设计与地方创新的结合。房产税在试点过程中遇到不少问题，社会各界有支持的声音，也有反对的声音，因此，房产税立法的完成并不完事大吉，如何把顶层设计与地方实际情况结合好，执行好房产税法才是重中之重。

第二，逐步建立综合与分类结合的个人所得税制度。个人所得税是公民最敏感的一个税种，其改革直接影响到公权与公民的关系。目前的个人所得税是以个人为计税单位，改革的方向是在此基础上，加上年终以家庭为单位的综合汇缴，使个人所得税更加科学。要实现这一改革目标，就要有一套完整的纳税人收入信息和家庭支出信息，需要建立统一的纳税人税务代码制度，否则就没办法实行综合汇缴。

第三，进一步推进地方政府债务置换和PPP投资模式。一是积极推进地方政府债务定向置换。面对地方政府债务风险的逐步积累，中央提出了直接定向置换的处置办法，到今年8月底，第一轮定向置换结束。这种处置办法既减轻了地方政府债务负担，化解了风险，又对国内债务市场和流动性冲击最小，充分体现了中央政府执政能力的提高。未来，这种置换应进一步推行。二是积极推进PPP投资模式。PPP模式已被广泛应用于世界其他地区，也正在被我国政府作为替代地方政府融资平台开展基建投资的重要途径。PPP模式可以降低政府对投资项目的直接参与，又能抑制地方政府债务的快速成增长。自去年9月以来，中央政府和相关部委出台了多项支持PPP发展的政策。目前，各地方政府公布的PPP项目总投资规模已超过2.5万亿，但项目的签约率只有10%左右。目前，经济下行压力加大，产能过剩问题依然突出，房地产泡沫仍不容忽视，产业投资和房地产投资空间都非常有限，在这种情况下，未来基建投资还是保增长的一个重要途径，因此PPP模式是否能顺利推行直接影响着政府执政能力。必须通过模式创新，加快推进项目签约。例如，中央和一些省份已经尝试设置PPP项目引导基金。另外，国有企业和地方政府融资平台是否可以参与PPP项目、如何参与PPP项目也是值得研究的问题。

第四，改革中央与地方财政收入划分，明确中央与地方事权与支出责任。一是要改变中央与地方财政收入的划分。今年是“营改增”的收官之年，相关部门预计“营改增”会使财政收入减少9千到1万亿，财政压力会不断增大。而营业税退出历史舞台之后，增值税在中央与地方之间如何分配的问题就迫在眉睫。二是财税改革进入深水区，中央与地方事权与支出责任的划分就必然要面对。十八届三中全会提出中央要上收一部分事权，如基本养老保险等要进一步实现全国统筹。但是事权的划分已经不仅仅是财政的范畴，真正是牵一发而动全身，如何对中央与地方事权进行重新界定，并使支出责任与之相对应，也是未来改革需要重点突破的问题。

总之，随着财税体制改革的深入和现代财政制度的确立，其必将成为我国政府治理体系和治理能力现代化的有力支撑。

参考文献：

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