○苏瑞珍（成都燎原职业技术学校　四川　成都　611130）

四川省震后灾区临时救助制度实施现状及政策建议

○苏瑞珍
（成都燎原职业技术学校四川成都611130）

临时救助制度是我国社会救助体系的重要组成部分，进一步发挥了社会救助托底线、救急难作用。2015 年2月四川省政府出台《关于进一步健全完善临时救助制度的意见》，要求到今年底全面建立起规范的临时救助制度，在此政策背景下，通过对当前震后灾区临时救助制度中救助对象、救助内容、执行效果等问题进行分析，并据此提出政策建议，以更好地完善政策措施增强临时救助实效。

震后灾区临时救助制度现状政策建议

临时救助制度是我国社会救助体系的重要组成部分，它是指国家对遭遇突发事件、意外伤害、重大疾病或其他特殊原因导致基本生活陷入困境的城乡居民给予非定期、非定量救助的制度安排，是具有应急性、过渡性的救助，成为我国社会救助体系的最后一块拼图。

2014年10月，国务院印发《关于全面建立临时救助制度的通知》，部署解决城乡困难群众突发性、紧迫性、临时性生活困难。2015年2月四川省政府出台《关于进一步健全完善临时救助制度的意见》，要求到今年底全面建立起规范的临时救助制度，编实织密困难群众基本生活安全网，切实保障困难群众基本生活权益。

四川地质环境条件复杂，地质灾害呈现点多面广的态势，是全国地质灾害第一大省。特别是“5·12”汶川和“4· 20”芦山地震以后，加上近年来区域性极端强降雨天气过程频发对地质环境造成的持续影响，使得四川省地质灾害隐蔽性、突发性、长期性等特点更加突出，地质灾害仍将呈现易发多发高发态势。

在此情况下，震后灾区群众因灾害致贫、返贫，生活陷入危机敏感度更高，进一步探索完善震后灾区临时救助制度迫切性更为突出。

一、当前震后灾区临时救助制度现状及问题

1、救助对象界定限制了“兜底托底”作用的发挥

当前救助对象主要包含范围有“遭遇突发事件、意外伤害、重大疾病或其他特殊原因导致基本生活陷入困境”，对于“特殊原因”未加以明确界定。四川省“高频率、小规模、低保障的”自然灾害日渐成为影响震后灾区群众的重要方面，对于因此陷入生活困境的对象缺乏明确救助依据。目前自然灾害救助应急响应制度规定：一般重大灾害一般启动四、三级响应，而特大灾害则需启动二、一级响应。据统计整个西部地区2005—2010年共发生145次应急响应，其中123次都是四级、三级。四川省2005—2010年共发生1次旱灾应急响应、19次洪涝应急响应、1次风雹应急响应、3次地震应急响应、两次低温冷冻和雪灾应急响应、1次滑坡和泥石流应急响应，由此构成了“小灾多、大灾少，特大罕见”的基本发生规律。存在于自然灾害救助体系范围之外或边缘情况能否由临时救助制度发挥兜住底线的保护网作用缺乏明确规定。由此可造成包含临时救助制度在内的社会救助体系走入“效率”误区。

2、救助内容及方式单一难以满足不同的救助需求

自然灾害的“系统性风险（Systematic risk）”特点，其后果的“涟漪效应（Ripple effect）”波及的范围越来越大，灾后需求也更加复杂和多元化，引发对外部资源的全面需求。自然灾害带来的不仅仅是区域自然灾害脆弱性，更有社会脆弱性。传统的援助方式发钱发物已经不能满足灾民的差异性的需求，全风险带来的自然是全方位的需求。但是当前各地的临时救助制度内容和方式单一，几乎全部采用现金的方式提供救助，缺乏服务救助。现金救助固然重要，但同时难以克服其消极性，而且容易忽视救助对象的多样性和异质性，难以满足其不同的救助需求，可能会使某些遭遇突发性事件的家庭难以真正摆脱困难。

3、基层政府效率低限制了临时救助制度推行效果

基层政府是各项政策的最终直接执行者，临时社会救助制度的执行同样如此。但在此政策执行过程中存在如下问题：第一，基层工作人员常为身兼数职，对于救助工作中灾害等级评定、救助标准划分等方面缺乏人力保障；第二，救助工作缺乏透明度，宣传意识和效果较差，相当多的群众对于社会救助的印象仍然停留在“五保户”层面，对于临时救助制度内容等存在较大误区；第三，基层工作人员缺乏素质支撑，对于救助对象、不同救助审批条件自由裁量等多赖于主观判断，加上制度本身缺乏有效的评估手段和监督，易对临时救助制度公平性产生负面影响。

4、临时救助制度与其他社会救助制度之间衔接不足

在社会救助体系内部，城乡低保、农村五保、医疗救助、临时救助一般均由各地民政局低保中心负责管理，其他专项救助如住房、教育、医疗则分散于各相关职能部门，各部门及制度之间缺乏统一规划和有效整合。其中对于因特定灾害等突发事件致使生活资料损失及劳动能力丧失在进行临时救助之外如何与其他长期生活补助相衔接，而且因教育、医疗等因素造成的困难如何与专项分类救助相结合等都缺乏整合途径，易造成职责与职能交叉或割裂，权责不一，出现救助盲区，难以发挥救助的最大效果。

二、完善当前震后灾区临时救助制度的政策建议

1、扩展救助对象，建成临时救助制度归口管理

扩展临时救助制度的救助对象，将自然灾害受灾群众纳入临时救助制度的保障范围，是深化临时救助制度“兜住底线”、提高保障水平和制度实施效率的必然选择。鉴于目前正处于政策的建构期，建议可将申请临时救助的人员拓展以下五类家庭或人员：城乡低保家庭、农村五保对象、城乡低收入家庭、当地人民政府认定的其他特殊困难家庭和在居住地居住、就业一年以上，且符合居住地人民政府规定的低收入家庭认定条件的农民工等人户分离家庭。同时应将临时救助制度中划定目标人群的突发情况从火灾、交通事故、家庭成员变故等一般情况拓展到自然灾害等具有特殊性的突发情况，对困难群众给予救助。

从长远来看，临时救助应当是一种不设定限制的社会救助制度。也就是说，当任何公民遇到临时性、突发性困难，导致基本生活短期内陷入困境时，都可以申请临时救助，及时将临时救助制度的“托底兜底”的功能进一步深化，将临时救助制度建设成为社会保障体系的入口管理制度和进入多制度深化发展的基层平台，实现归口管理。

2、完善临时救助制度救助方式，提升受助人员发展能力

根据阿玛蒂亚·森（Amartya Sen）的可行能力理论，依据多维贫困的概念和测量方法，贫困的本质是可行能力的缺失和被剥夺，而不仅是收入的低下，贫困救助政策也应该更多的关注贫困人群的能力发展。因此在救助方式中可通过引导社会机构投入资源或购买服务等，以教育培训等方式实现救助对象能力的提升，从而有助于提高受助对象增加收入的能力，防止其长期处于贫困状态。而考虑到贫困的传递性，应充分重视对儿童的救助尤其是教育救助。

此外，因为受助群体具有较大的的社会脆弱性，除了基本的物资救助，临时救助制度应该更加关注对受助对象的心理援助，通过心理疏导，最大程度地减少因各种紧急突发的事故对于当事人的影响，为受助对象的后续发展扫除心理干扰因素，奠定基础。

3、提升临时救助制度基层服务能力和水平，提高救助制度实施效率

提升临时救助制度基层服务能力和水平，在基层政府设立临时救助服务窗口，保证群众遇到突发紧急情况有地问询、有处申请，力求做到“一门受理、协同办理”。开通临时救助的“绿色通道”，对于特殊的紧急情况，可以使之先行受理，后补办相关申报审批等手续材料，以真正体现临时救助不同于其他常规救助的特点，真正补齐社会救助的“短板”，提高政策实施效率。切实规范一线工作人员的自由裁量权，杜绝“灰色救助”。不断提升基层政府工作人员职业素养与专业修养，提高临时救助管理服务水平。

地方政府也要积极研究制定政府购买临时救助服务的具体办法，可以将其放入整个社会救助或低保服务中去，也可委托、承包办理，努力探索社会力量参与临时救助机制，以提供更具灵活性的专业化、个性化服务，同时也有助于开展对于政策实施效果的监督和评估，提升临时救助制度实施效果。

4、发挥临时救助制度的转介功能，实现社会救助体系最优效果

发挥临时救助制度的转介功能，充分实现救助制度之间的转介。建立临时救助信息共享机制，健全部门联席制度及快速响应办理机制，搭建整合政府部门救助资源、社会组织救助项目与公民个人救助意愿及临时救助对象需求对接的信息平台。同时，民政、卫生、计生、教育、住建、人力资源社会保障等社会救助管理部门之间要加强配合，制定、完善临时救助与其他各项社会救助受理、分办、协办、转办流程，明确工作标准与时限，及时办理群众遭遇的“救急难”事项，发挥社会救助体系系统作用。

同时可将救助由政府救助向社会工作及慈善救助实现转介，更好地发挥社会救助体系整体功能。促进专业社会工作机构及社会工作者介入临时救助工作，建立多样化的救助方式。同时，社会工作的介入也可以与社区结合，利用社区的便捷性与社工的专业化服务相结合，形成系统化的“发现救助、提供服务、效果评估”的链条，使得临时救助摆脱被动受理，最终建立以社区为依托的综合性临时救助服务体系，实现社会救助体系模式的最优效果。

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（责任编辑：柯秋萍）