○ 张嘉仪

（江西财经大学 江西 南昌330013）

一、坝上区域的基本情况简介

坝上区域地处内蒙古高原边缘，山谷、岗墚、草甸相间分布，是典型地平原向高原过渡地带，年降水量300到400毫米之间，日照充足，昼夜温差大，季节分明，为农牧交错区。坝上地区农村家庭耕作与放牧兼顾，饲养牲畜是家庭经济收入的来源之一，是典型的资源（人）处于帕累托最优地带。

每年5月到10月，是该区域农作物耕作季节，也是畜牧业放牧季节，农牧兼顾家庭，以最高的效率去处理农业，从而保证足够的放牧时间。农作物主要有筱麦、甜菜、亚麻等。由于该区域土地贫瘠，无霜期短暂，且粮食等经济作物单位面积产量不高，经济效益低下，畜牧业是该区域农牧民家庭经济收入的主要来源之一。

二、禁牧政策存在的主要问题及其影响

坝上地区是“三北防护林”工程的第一批实施地带，由于该地属经济欠发达地区，受自然条件和地域传统观念束缚，饲养方式仍处于粗放期，农户以分散式的家庭养殖为主。这种以家庭为单位的零散养殖方式对自然生态环境的破坏力大，随着种群和数量的增加，坝上地区的沙漠化、石漠化呈逐年扩大趋势，草地退化、水土流失使得该区域干旱和沙尘暴频发。张家口坝上区域脆弱的生态环境状况曾引起中央和省、市的高度关注。近年来，国家加大了在张家口坝上区域生态环境治理的投入，实施了系统的退耕还林禁牧还草工程、京冀风沙源治理工程、三北防护林工程等林业工程。

从下列禁牧前后相关数据中可以看出，21世纪以来坝上地区实施禁牧措施取得了较好的社会和经济效益：2008年全县农业人口287483人，总土地面积3863.3平方公里，其中耕地面积101040公顷、林地面积122002公顷、草地面积106200公顷；农业产值94169万元、牧业产值136235万元、农民人均收入2785元；2013年，全县农业人口290679人；总土地面积3863.3平方公里，其中耕地面积101040公顷、林地面积102511公顷、草地面积100866公顷；农业产值208869万元、牧业产值167968万元、农民人均收入6859元。

在成本外溢的状况下，受眼前利益驱使，当地农牧民对政府的禁牧政策理解不全、执行不力，禁牧与放牧的矛盾和问题仍然存在，不少村民不愿接受圈养舍饲方式，违禁放牧、毁林损草的现象屡禁不止。有研究表明，当禁牧程度达到完全禁牧的30%，沙漠化开始出现逆转；而达到完全禁牧的40%，沙漠化的逆转趋势基本趋于稳定。

1、农牧交错区禁牧政策的主要问题

政策的好坏主要是看它是否立足长远，是否能解决现实的矛盾与问题。制定政策应该符合两个前提：一是政策要具有科学性、合理性；二是政策要具有可操作性，即执行程序公开透明、操作方法简单可行、监督机制健全完善。就目前坝上地区的禁牧政策来看，主要存在以下几点问题。

（1）政策内容机动性不足，没有因地因时制宜

坝上区域农牧交错区，实行的是时段性禁牧，即只在5月到9月间禁牧，其它时间可以放牧，这种禁牧业方式，导致畜牧业种群和数量不能有效限制在目标值之内，有时甚至出现反弹。不根据区域生态环境状态、草地承载能力做出限制性规定，就无法使农牧民自觉地遵守禁牧政策、自动调整种植业养殖业与其它家庭副业的比重，更无法让农牧民因地制宜地调配资源、合理有效地使用资源。

（2）政策机制不够完善，执行效果不佳

目前，禁牧工作是以乡镇为主，林场、地方派出所等执法单位相互配合。但在工作过程中有以下问题：第一，执法队伍水平不高、执法不严，乡镇封山禁牧人员素质参差不齐，禁牧手段简单粗放，执法程序不规范，容易在工作中与农民发生冲突；第二，监督制约机制不完善，执法过程中存在以罚代法、恂私枉法现象，这就削弱了执法的严谨度；第三，没有形成健全的操作性强的禁牧工作程序，使禁牧工作透明度不高，影响禁牧的工作效果。

（3）监控机制不健全，反馈渠道不畅通

禁牧政策的相关监控机制不健全，执行过程中有何问题，效果怎样，无法评估，而且相应的双向反馈渠道也没有建立。这就导致一方面执行主体行为不规范，自由裁量权过大；另一方面政策客体无处申诉，群众的意见、想法传达不上去。

2、问题带来的主要影响

（1）执法不严，致使禁牧政策形同虚设

禁牧政策得不到政策客体的响应、支持，被农户忽视、抵触的同时，执行主体的随意性、不规范，使得政策的权威性、震慑力发挥不好。实行圈养舍饲的准备工作不充分，缺乏配套建设，禁牧政策的实施对当地农民来说，无疑是一种外来的行政干预，要求农户改变长期习惯的野外自由放牧为圈养舍饲，一是需要农牧民增加成本投入；二是要求农牧民掌握一定的饲养技能，这就造成农牧民对禁牧政策的认同度不高，抵触情绪不小，致使禁牧政策不能发挥其应有的作用，有的地方植被长期得不到保护和恢复，造成区域性自然生态环境的恶化。偷牧现象屡禁不止，出现“白天入舍晚上放，中午入舍早晚放，紧时入舍松时放，小群入舍大群放，近处入舍远处放”的情况；“山变青，人变富”的目标变成了“明处青，背处荒；近处青，远地荒”的现状。

（2）处罚不规范，干群关系疏离

在禁牧政策不够完善和监督机制不够健全的条件下，牧区群众对禁牧政策的意义和目的认识不足，就有可能引发对立情绪和干群矛盾。个别地方的禁牧执法人员有时执法不规范，随意性大，以罚代法，造成部分牧民认为执法目的就是为了敛财。如此一来，养殖户与执法队就成了对立面，进行着“游击战”——你来我收、你走我放，执法成效不高。

（3）农户收入减少，影响农村经济发展

农牧交错区的农户把养殖业作为家庭经济来源之一，实行禁牧后，农户的收入随之减少。加上乡镇村组的产业转变发展不配套，造成部分农户无事可做、无业可就，青壮年劳动力大量外出打工，有的村屯就只剩下空窠老人和妇女儿童。

三、对策与反思

随着坝上区域自然环境逐渐得到开发利用，近几年的旅游业、风能产业、种植业都得到了发展，产业发展有了新的变化。结合本区域优势，本人认为要执行好禁牧政策，可以采取以下措施。

1、政府应加大投入和支持力度，完善基础设施建设强化服务，为禁牧提供技术支持

禁牧工程需要大量的资金作保障，因此，政府除每年拿出一部分资金进行舍饲设施建设外，还应从生态治理、生态修复等项目中抽出一定数量的资金用于农户草料场地建设，给予农民一定的政策性补贴；要积极协调政策性银行给个体养殖户提供无息贷款或低息贷款等资金支持，对有困难的养殖合作社加大信贷规模和适当延长贷款偿还期。建设“农户+合作社”的养殖模式，形成规模化养殖。建议县级政府提供系统配套服务，重点抓好以下几个方面：一是要加强舍饲圈养工程建设。县、乡镇二级政府要在资金上给予支持，如提供无息货款担保，以村组为单位集中建设一批饲养圈舍。二是提供成套技术服务。在育种、防疫、饲草（饲料）种植加工及科学管理等方面为牧民提供优质服务，对农牧民进行实用技术培训；在服务的发展方向上，应注重从单纯的技术服务向技术和市场开发的综合性服务方面转变，专业技术人员也要向懂技术会经营的综合性人才发展。三是加强畜牧业产品流通服务体系建设。加强畜牧业产品交易市场和相关的经济联合体以及经纪人队伍建设，开辟较为广阔的畜牧业产品销售市场，切实解决畜牧业产品的销售不畅的问题。四是加强信息服务体系建设。充分发挥政府部门、乡镇企业、新闻媒体以及各种中介组织的作用，为农民提供及时、准确、有效的信息服务，要搞好网络进村入户工程建设，大力发展“互联网+”工程，让农牧交错区群众及时了解产业发展动态，为农户主动调整产业结构提供有用信息。

2、提高坝上地区整体文化素质，引导农户自觉参与到禁牧工程中

林业资源保护与利用的主体是农牧民，通过逐步提高坝上地区整体文化素质，提高农户收入，引导广大农户自觉保护林业资源，更有效率地从土地上产出更多更好的经济价值，形成和谐可持续的农牧发展环境。在围封禁牧政策实施过程中，要充分考虑政策对当地农户生活质量的影响。较现在的禁牧政策而言，今后出台新的配套政策应充分考虑农户的切身利益和感受，把集体感情方面的工作做到位，维护地区团结和经济社会稳定。

3、政府通过补贴、免税等政策引导，鼓励农户发展旅游相关的第三产业

坝上地区近几年的旅游业发展的风生水起：张北县的坝上草原、遗址，康保县的滑雪场，尚义县的外长城，沽源县的湿地、草原。随着这些景点知名度的提高，加之独特的地势造就的凉爽气候，越来越多的大城市游客来旅游，尤其是夏季。旅游业相关的第三产业是环境污染最少、增收最快的产业，政府可以利用旅游景点，通过补贴、免税、培训等政策引导，鼓励景点周边的村庄实现由第一产业向第三产业的转型。如对农户进行导游培训，成立有组织的景点导游机构；鼓励农户开“农家乐”或到景区做生意。政府稍加引导，农户完全有可能实现由第一产业向第三产业的职业转型。

4、建立人性化、层次递进的惩罚机制，提高威慑力

奥斯特罗姆在《公共事务的治理之道：集体行动制度的演进》中所列举的那些成功的案例中，我们会发现，所有的惩罚都是由浅入深，立足人性，层次递进：警告—小罚—大罚。用惩罚手段逐渐加重的方式来提高犯错成本，增加政策威慑力，从而达到惩罚的纠错目的。

5、加强政策宣传，健全政策制度，明确权责，提高政策执行者的素质

首先，在政策实施前期，应该借助电视、报纸、网络等途径大力宣传，同时拓宽反馈渠道，听取政策客体的反馈，对政策及时作出调整，让客体意识到自己的主体价值，进而达到减少实施阻力、增加政策“知名度”的目的。其次，基层政策的执行较敏感，干群矛盾易激发，如果把政策执行当中的一些多发事件形成固定的制度去执行，不仅可以减少执行人员的自由裁量权，规范政策执行行为，还可以增加政策执行的透明度，维护政策客体的知情权。此外，明确权责，使得权责对等、责任到人，用“强制力”激发出执行主体的工作动力，同时辅之以表彰、奖金等正面强化的激励，“软硬兼施”改变政策执行的随意性、不公平。与此同时也要注意规范、提高执行主体的素质，改变基层执政的简单粗暴行为，树立良好的政府形象。

6、建立全民监督机制，充分发挥政策对象的作用

要想实现低成本的有效监督，最好的就是按照奥斯特罗姆所总结的，“使监督成为人们使用公共池塘资源时自然引发的副产品”，即要建立全民监督，使政策客体自发监督，在资源的使用当中自然地实现监督，而不是刻意地建立监督。但要实现全民监督，需要先按照奥斯特罗姆总结的八原则对禁牧政策实行改进，把禁牧政策改造成一个将民意、当地现实条件、分级制裁、冲突解决和治理活动融合在一个多层次的嵌套式企业当中加以组织。如，可以尝试建立林木看护协会，禁牧后应该靠农户看护林业，协会成员可以由较有威信的老干部、大学生和村民组成，协会拿出林木看护的相关办法并通过村民委员会决议后执行，通过提高牧民保护草场的自觉性，形成政府牵头、牧民参与的草地生态环境保护政策监督机制。

一项好的政策措施，一定是一个以上级指示为核心，结合本地区域优势发挥具体创造的过程，在这个过程中政府是主体，更是中坚力量，具有不可替代的作用。坝上地区涵盖四县，要想将禁牧政策更好地推行，最终达到环境治理的目的，四县政府必须加强合作，协同发挥作用，将各自的区位优势，与省政府、中央政府的政策指导相结合，在贯彻执行上级指示的同时，维护好农户的利益。

[1]奥斯特罗姆：公共事务的治理之道：集体行动制度的演进[M].上海译文出版社，2012.

[2]付转业：半农半牧区畜牧方式的优化[J].当代畜牧，2013（11）.

[3]海力且木·斯依提、朱美玲、蒋志清：草地禁牧政策实施中存在的问题与对策建议——以新疆为例[J].农业经济问题，2012（3）.

[4]杨瑾：从禁牧看政策执行不力— —以内蒙达茂旗某镇为例[J].传承，2008（6）.