林彩云/云南经济管理学院

关于中国养老服务体系发展的财税政策分析综述

林彩云/云南经济管理学院

自2000年步入老龄社会以来，面对严峻的人口老龄化挑战，国家用于养老机构的直接财政投入已经不能满足全社会日益增长的养老服务需求。伴随社会福利社会化改革进程，国家有必要通过一系列财税政策积极鼓励和引导社会力量参与我国养老机构的建设。据此，本文对于我国现行养老机构的财税政策的现状、存在的主要问题，及针对我国养老机构的特点对进一步促进养老机构发展的财税政策的建议做相应的分析综述。

老龄化；养老服务业；财政补贴；税收优惠

一、引言

老龄化问题是20世纪以来世界各国普遍面临的社会问题．引起了世界各国的普遍关注，人口老龄化已经成为我国发展中的一项重大问题，我国老龄化程度正在急速加深，大量的老龄人口面临着养老的现实问题，由于计划生育国策的实施，家庭结构变化明显，传统养老模式受到挑战，社会经济环境的变化等，当前家庭养老功能日益弱化，老年养老服务已经成为重大的社会问题。

二、中国养老服务体系的财税政策现状及问题

(一)养老机构的税收优惠政策

l.营业税。2008年修订通过的《营业税暂行条例》规定，对养老院、残疾人福利机构提供的育养服务免征营业税。

2.企业所得税。据财政部、国家税务总局《关于老年服务机构有关税收政

策的通知》(财税[2000]97号)规定，对由民政部门审核批准，并核发了养老机构执业许可证的老年服务机构及核发了社区服务设施证书的社区服务中心的老年服务中心(含为老年人提供服务的场所)，暂免征收企业所得税。对其他部门和单位、个人主办的老年服务中心和老年活动中心，经核实属于福利性、非营利性的机构，可以暂免征收企业所得税。

3.捐赠免税。企事业单位、社会团体和个人等社会力量通过非营利性的社会团体和政府部门向福利性、非营利性的老年服务机构的捐赠，在缴纳企业所得税和个人所得税前准予全额扣除。

4.地方税。根据财税[2000]97号文件。对于福利性以及非营利性老年服务机构暂免自用房产、土地、车船的房产税、城镇土地使用税、车船使用税。

(二)养老机构的财政支持政策

各地方政府对于养老机构都有条件不同、数量不等的财政补贴与支持。

1.建设补贴。根据云南省《云南省社会养老服务体系建设规划（2011～2015年）》规定，公办养老机构建设项目资金承担比例。对中央和省批准实施的公办建设项目，所需资金由中央、省、州（市）、县（市、区）分级承担。对民办养老机构建设项目给予补助。建设补助资金由省、州（市）、县（市、区）按照6∶3∶1的比例承担。

天津市2008年出台的《关于加快我市养老服务业发展的意见》，对符合标准的示范型老人日间照料服务中心给予30万元的一次性建设补贴，由市财政拨付。青岛市2009年出台的《关于加快养老服务业发展的意见》，市财政对市内四区新改扩建的“社区日间照料中心”和“社区老年人娱乐室”给予3～20万元的一次性建设补助。安徽省对符合条件的新建民办养老服务机构，给予4000～6000元的一次性床位建设补助费。

2.开办与运营补助。云南省规定民办城市养老机构：建成后投入使用的，每张床位每年补助600元运营经费；民办居家养老服务中心建成后投入使用的，每个每年补助24000元运营经费。天津市规定，市级新增国办养老机构床位所需资金，分别由市财政预算、福利彩票公益金、市发改委财政预算资金负责；区县符合条件的新增国办养老机构；收养“三无”和困难老年人占床位总数50％以上的，由市发改委财政预算资金给予每张新增床位3000元的一次性补贴；收养“五保”和困难老年人占床位总数70％以上的敬老院；由市福利彩票公益金给予每张新增床位2000元的一次性补贴。

3.以奖代补。据2009年《枣庄市人民政府办公室关于加快发展养老服务业的实施意见》，山东枣庄市对新建和改扩建的非营利性养老服务机构按照建设规模、入住老年人数、服务质量等因素，结合省级扶持办法，采取“以奖代补”的方式给予扶持，从2009年起每年奖励扶持6个以住养为主业的养老服务机构．每个3万元。

4.对养老服务人员的补助。

云南省规定为了提高养老服务从业人员地位，稳定养老服务从业人员队伍，保证服务质量，力争每年组织培训不少于1万人次。养老服务人员工资待遇不得低于当地平均工资水平。枣庄市规定，养老服务企业吸纳安置持有“再就业优惠证”的零就业家庭，按吸纳安置人数给予适当岗位补贴和社会保险补贴。天津市规定。养老护理、服务人员，与养老机构、公益性公司签订1年以上劳动合同，并参加统一组织的职业技能培训并取得初级和中级职业技能证书的，由区县民政部门给予每人200～300元的一次性培训补贴．所需补贴资金由市福利彩票公益金解决。

（三）养老服务业财税政策存在的问题

财税优惠政策给了处于起步阶段的养老服务事业极大的支持．但还存在如下问题。

1.养老资金缺口巨大，养老服务发展动力不足。

养老属于政府提供的基本公共服务之一，财政应当但重担，但养老服务市场需求目前至少应达到万亿，但实际供给的仅1000亿左右，资金缺口9000亿。

2.对民办养老机构的扶持力度不够。

养老床位供不应求的巨大缺口今后主要靠社会力量兴办养老机构来解决。民办养老机构尽管能够从政府获得一定的财政补助，但是由于投资大、运营费用高．大部分民办养老机构都处于亏损或者微利状态，同时由于护工待遇差、工作量大等原因，民办养老机构还普遍存在护工不足，尤其是高素质专业护工严重不足以及护工人员流失率过高的状况。

3.非营利性养老机构限制了获利冲动。

目前民办养老服务机构分为非营利性的和营利性。由于非营利性的有优惠政策。目前民资投建养老机构大多以“民办非企业单位”登记，属于非营利性质，不能以盈利为目的，年终也不能分红，这恰恰与资本的逐利性相悖，民间力量的获利冲动被限制，不利于社会力量兴办养老机构。

4.财税政策重硬件建设，轻软件。

建设中国的养老服务体系格局是以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充，在机构养老的老年人是少数，但是目前财税政策优惠与投入主要集中于养老机构等基础设施，而对于养老服务业的“软件”建设相对忽视。大部分地区的财税优惠政策主要着力于养老住养机构，对于社区中心服务站、社区托老所、居家服务所涉及的设施建设扶持较少，对于老年人的康复护理、医疗保健、心理与精神慰藉财税支持不够，对于养老服务人员与队伍建设的关注也较少。

三、促进中国养老服务发展的财税政策建议

（一）加强政策法规建设

发展养老服务事业需要政策法规的支撑和规范化管理。我国有关养老机构的财税政策过于分散，亟需整合和统一，将城市与农村、公办与民办、营利与非营利性等各类各种所有制养老机构纳入调整规范的范围，严格界定财税政策针对的对象和具体服务行为，尽快出台“养老服务机构基本规范”，拟定养老服务财政补贴和税收优惠办法、扶持社会力量兴办养老机构等政策。

（二）健全和完善与我国养老机构发展相适应的公共财政政策体系，建立均衡、长效的财政投入机制

第一，制定规范有效的财政补贴政策。无论是对公办养老机构还是民办养老机构，政府都应该一视同仁，以实行财政补贴为主，分级分类对养老机构给予一次性开办补贴和一定的营运补贴，根据各地的物价水平灵活制定有关财政支持力度和财政补贴份额。第二，建立专项投资扶持政策，设立专项贷款担保基金。另外可通过各种渠道专门筹集一笔资金成立基金会用于解决养老机构资金周转困难时向银行贷款的担保。第三，政府通过财税手段多开辟新途径来支持和帮助各类养老机构的发展，例如，可以通过购买养老机构部分服务内容的方式，让更多社会力量投入养老机构的改革和发展；鼓励民间资本投资建设专业化服务设施，引导养老机构向规模化、专业化、连锁化方向发展。鼓励社会兴办养老机构收养政府供养对象，共享资源、共担责任。第四，建立社区居家养老服务中心经费补助制度。基于我国的历史传统和现实国情，居家养老是大力和经济状况的基层组织。第五中央政府应根据各地的老龄化程度和经济发展水平，建立对地方的专项转移支付制度。以确保各地的基本养老经费开支水平，缩小地区间养老事业发展的差距，这也是实现基本公共服务均等化的应有内容。

（三）建立一套完善的有关养老机构的税收政策体系

第一，税务机关应当对养老机构的免税资格进行独立认证，实现对其进行免税的目的。建立针对养老机构的税收登记制度和免税独立认证制度。第二，完善对养老机构的筹资环节的税收优惠政策。对于金融机构向养老机构发放优惠贷款、贴息贷款取得的利息收入免征营业税、企业所得税。第三，扩大对养老机构的税收优惠范围。我国虽然对与养老机构有关的所得税、营业税、房产税等大都给予免征，对促进养老机构发展起到了积极作用，但目前减免程度较低的增值税和未纳入减免的消费税等其他税种带来的高成本已成为制约我国养老机构发展的主要因素。政府应借鉴美国的经验，对养老机构实行大范围的特定免税政策，其服务所得的各项收入均不缴税，从事养老服务时所购买的商品，也不需缴纳价外的消费税。第四，优化税收减免管理，严格区分养老机构的营利性活动和非营利性活动。我国现行税收政策没有对养老机构的营利性收入给予明确的界定。随着养老机构筹资方式的多样化和营利性活动的增多，可以借鉴美国的做法，在税收政策上对养老机构从事福利性、公益性的活动，免征各税；对养老机构从事非公益性的营利活动，视同企业的生产、经营活动进行征税；另外，对养老机构资产的保值、增值活动(资产营运行为)，在流通环节按照企业的类似活动进行征税，对其用于公益活动的收益免征企业所得税。

(四)完善配套措施，确保其他政策的有效落实

加强政府各相关部门和企业的沟通与协作，具体落实养老机构在用地、用水、用电、通信等方面的优惠扶持政策。针对民办养老机构的风险承担能力十分有限的情况，鼓励养老机构参加意外责任险，减少民办养老机构的经营风险。对于具备对外开展康复、医疗服务条件的民办养老机构，应与公办养老机构一视同仁，纳入社区医疗体系，并考虑纳入城镇职工基本医疗保险定点范围，并对其中医护人员在职称评定等方面也采取相同的政策。

[1]袁维勤《养老机构之立法缺陷及其补救刍议》，《理论与改革》2008，年第2期.

[2]张俊，何东《发展我国养老服务业的财税政策探讨》，《财政监督》2011第28期.

[3]周清《促进民办养老机构发展的财税政策研究》，《税务与经济》2011第3期.

[4]李勇《天津促进养老服务体系建设的财税政策与效果分析》，《经济研究参考》2012第41期.

[5]靳东升，白景明，陈琍《促进中国养老服务体系发展的财税政策研究》，《财政研究》，2012第4期.

[6]王燕《我国养老服务体系的建设需要财税和金融的共同推动》，《城市建设理论研究》，2012第24期.