陈素明,夏锦铭

(1.浙江省防汛物资管理中心,浙江 杭州 310020；2.杭州市水利水电勘测设计院,浙江 杭州 310016)

1 问题的提出

防汛物资是防洪抢险的重要物资基础[1],它和防洪工程、防守人力并称为抗洪抢险的三要素。随着经济社会的快速发展,社会对防洪安全的要求越来越高,防洪物资的充足储备已成为保障防洪安全的重要条件[2]。在抗洪抢险中,防汛物资及时有效地供应,直接关系到防汛抢险的成败。目前防汛物资一般主要由浙江省人民政府防汛抗旱指挥部办公室(简称“省防指”)进行集中储备,省、市、县各级防指的储备规模和主要保障范围没有明确的划分,从而导致地方储备规模明显不足、防汛物资不能及时到达受灾地区、防汛物资储备品种与地方灾情不相适应等一系列问题。为了提高抗洪救灾的工作效率,保证防汛抢险物资能够及时到达受灾地区,本文将在客观分析浙江省实际情况的基础上,提出适合浙江省的防汛物资分级储备的模式。

2 浙江省防汛物资储备现状及存在的问题

2.1 浙江省防汛物资储备现状

在储备规模方面,据不完全统计,2013年全省储备的主要防汛物资有：草袋195万条、麻袋540万条、编织袋1418万条、编织布32.9万m2、无纺布45.1万 m2、土工膜16.1万m2、篷布 16.9万 m2、救生衣 11.7万件、救生圈 2万只、冲锋舟485艘、橡皮艇378只、砂石料58.4万m3、块石46.8万m3、桩木1.9万m3、铁丝 (铁钉)156t、钢管(材)2691t、钢丝 (合金)网笼 (兜)12057只、绳索 40t、发电机2319台约4.13万kW、柴油机661台、电动机1373台、水泵14225台、工作灯7.6万盏、大型灯具3555台、铁锹11万把等,总价值约3.42亿元。

在基础设施和管理方面,目前全省部分县(市)还没有建立专门的防汛抢险物资储备仓库和相配套的管理机构,并且由于资金投入的限制,市级防指仓库所储备的防汛抢险物资的品种和数量均未能达到SL 298—2004《防汛物资储备定额编制规程》的要求。各县(市、区)的防汛抢险物资储备情况由于各县经济条件、自然条件和防汛任务的差异,思想认识上的差别而使储备量相差很大。虽然一些县市近年加强了这方面的投入力度,但总体上自储可调配的防汛抢险物资的品种和数量远远不足。

在储备方式上,为做好防汛抢险的物资保障,迎战可能发生的汛情,多年来浙江省各级政府一直在探索适合省情的防汛抢险物资储备体系和储备方式。经过多年的建设和发展,浙江省初步建立省、市、县防指分级管理、有偿使用、统一调度相结合的防汛抢险物资储备体系和各级防指自储、工程单位储备、防指成员储备和社会储备等多种形式相结合的储备方式。经过各级政府几年的探索,目前浙江省的防汛抢险物资储备有以下多种方式(见图1)：

(1)各级防汛抗旱指挥部利用自有防汛物资仓库,储备必需的、常用的防汛抢险物料和抢险机械。

(2)利用社会上生产和流通企业的正常库存和周转,通过招标投标的方式与产家签订代储合同,代储部分防汛抢险物资。

(3)对辖区内有生产防汛抢险物资的企业,进行调查登记备案,应急时组织生产厂家提供货源。

(4)对拥有大型抢险设备的施工企业登记备案,签订相应合同,应急抢险时有偿调用。

(5)对一些最常用、价款不高的抢险用工具、物料(如编织袋)可组织当地群众或由当地民间自行储备一部分。

(6)对一些地方比较容易获取且运输便利的物料(如块石、砂石料)通过当地号料,进行储备。

图1 浙江省防汛物资储备示意图

2.2 浙江省防汛物资储备存在的问题

虽然浙江省在防汛物资的储备和管理上取得了一定的发展,但随着近几年全省经济快速发展和洪涝灾害的频繁发生,浙江省防汛物资储备无论在基础设施上、储备规模上,还是储备方式上,都逐渐开始难以满足 “防大汛、抢大险”的需要。目前浙江省防汛抢险物资储备主要存在以下几点不足：

2.2.1 储备数量不足,基础设施简陋

2007 年,浙江省根据水利部颁发的SL 298—2004《防汛物资储备定额编制规程》制定了 《浙江省防汛抢险物资储备定额》并以颁布实施,但由于资金投入的限制,各级防指仓库所储备的防汛抢险物资的品种和数量均未能达到《浙江省防汛抢险物资储备定额》的要求。各县由于经济基础、防汛条件差异和资金投入的差别较大,也未达到《浙江省防汛抢险物资储备定额》的要求。特别是“1999.06.30”洪水后,由于多年没有发生大的洪水,全省防汛抢险物资调用很少,原有的防汛抢险物资储备数量已经不能满足目前全省防汛抢险的需求。

除了防汛抢险物资的储备品种、数量上未能达到国家防总和省防指规定的有关要求外,目前在基础设施条件上也存在一些问题。首先,省级的防汛抢险物资虽然已经建立了专门的仓库和管理机构进行管理,但是现有防汛物资储备仓库规模偏小；其次,虽然目前全省11个地级市都建立了防汛抢险物资储备仓库,但部分县防指由于缺少专项资金保障,加上认识上的不足,没有专用仓库,一些仓库设施简陋,面积偏小,设施不全,交通不便,不利于物资维护保管和应急调用。

2.2.2 储备规模不明确导致储备数量不足

虽然浙江省已经制定并颁布了《浙江省防汛抢险物资储备定额》,但省、市、县各级防指应当储备哪些品种、储备多少、如何布局没有明确的规定,而市、县防指为了减少财政压力,减少了防汛物资的储备量,从而导致了各级防指的储备规模明显不足。一旦市、县发生洪涝灾害就需要申请调用省级防汛抢险物资,而目前省级防汛物资的储备规模不是很大,一旦发生大的洪涝灾害就会导致防汛抢险物资储备不足的情况发生。目前浙江省正在制定 《浙江省省级防汛物资储备规划》和拟制定市、县级防汛物资储备规划,以确定省、市、县各级防指防汛物资储备的合理规模。

2.2.3 防汛物资储备与地方灾情不相适应

浙江省地形复杂,河流众多、洪涝台灾害频繁发生。由于独特的地理位置、气候条件和经济条件,浙江省根据各地不同情况修建了大量的水利工程,各市、县有的以海塘为主,有的以堤防主,有的以水库为主。不同灾情和水利工程状况要求各市、县(市、区)防汛物资的储备也有所不同,但目前在防汛抢险物资的储备针对性不强,从而导致一些地区的防汛物资储备与当地的灾情不相适应。

2.2.4 地形复杂影响救灾效率

浙江省交通发达,特别是近年随着经济的高速发展,交通网络进一步完善。截止目前,已基本完成了通乡公路的 “双化”,全省行政村等级公路(准四级及以上)通村率达90%以上,通村公路硬化率达80%以上。但浙江省地貌以山地丘陵为主,其中山地和丘陵占70.4%,发生洪涝灾害时,极易因地质灾害、洪水等原因造成交通中断,一旦交通受阻,省、市级防汛抢险物资极可能不能到达或不能及时到达受灾地区,从而影响抗洪救灾工作的效率。

3 浙江省实际情况分析

3.1 地理复杂,灾害频发

浙江省山丘多、平原少,西南为高峻山区,中部为丘陵盆地,东北部为堆积平原。夏秋季来自东南海洋的暖湿气流,登陆后受山地抬升作用,使东南地区降雨集中,极易酿成灾害；浙江省河流众多,主要河流自北而南有苕溪、运河、钱塘江、甬江、椒江、瓯江、飞云江和鳌江,俗称“八大水系”。这些河流大多源短流急,中上游属山溪性河流,河道比降大,调蓄能力差,遇暴雨洪水,倾泻直下,易泛滥成灾。且多数河口均为喇叭形状,属感潮河段,排洪时常受潮水顶托,宣泄不畅,造成内涝,加剧洪灾。

洪涝台灾害历来是浙江省最严重的自然灾害。据不完全统计,1949—2007年共有84.00个洪涝台灾害严重影响浙江省。从年度分布来看,20世纪50—70年代严重影响浙江的洪涝台灾害每年为1.00个,80年代每年平均为1.60个,90年代每年平均为1.30个,而2000—2007年共有26.00个洪涝台灾害严重影响浙江省,年均约为3.25个,呈明显增多的趋势。其中,梅雨洪水主要集中在钱塘江中上游、瓯江中上游、苕溪、杭嘉湖平原；台风洪水则主要集中在浙东沿海和浙北的绍兴、杭州、湖州和嘉兴地区的一部分,尤以温州及台州南部为最集中；台风风暴潮主要影响浙东沿海和钱塘江河口地区,暴雨中心主要分布在南北雁荡山、括苍山、天台山、四明山和浙北天目山。

近年来越来越频繁的洪涝台灾害对地方防汛抢险物资储备的规模及品种提出了更高的要求[3]。

3.2 水利工程数量众多

由于独特的地理位置、气候条件和经济条件,浙江省水利工程数量和密度处于我国的前列。据不完全统计,截止到2013年7月浙江省共兴建整修加固5级以上各类堤防(包括海塘、江河堤防、湖堤、圩堤等)17441km,海塘长度为2723km,已建2556km,在建167km；其他堤防长度为14718km,已建13767km,在建951km,其中1级堤防227km,2级堤防750km,3级堤防 2245km,4级堤防10310km,5级堤防3859km；共建成水库4334座,其中大型水库33座,中型水库158座,小(1)型水库729座,小(2)型水库3414座；共建成规模以上(过闸流量5m3/s以上)水闸8581座,其中大型水闸18座,中型水闸338座,小型水闸8225座[4]。海塘主要分布在沿海地区,水库主要分布在山区,堤防主要分布在平原和丘陵地区。数量众多的水利工程及其分布的不均匀性对防汛抢险物资的储备提出了更高的要求。

3.3 不断完善有关防汛物资储备的法规规范

近年来浙江省关于防汛物资储备的有关文件和规划不断出台,使得浙江省关于防汛物资储备的规章制度不断完善。2007年以来浙江省水利厅先后编制并颁布了 《浙江省防汛抢险物资储备定额》和《浙江省乡镇(街道)、村(社区)防汛物资储备定额》,为防汛物资的储备数量提供了科学的依据；2009年由浙江省防指、浙江省财政厅、浙江省水利厅联合颁布《浙江省防汛防台抗旱物资管理办法》,为防汛物资储备提供了保障；目前浙江省防汛物资管理中心正在制定《浙江省省级防汛物资储备规划》和拟制定市、县级防汛物资储备规划。不断出台的文件和规划从制度层面上对防汛物资储备提供了保障。

3.4 地方财政充足为防汛物资储备提供了条件

近年来随着浙江省经济的快速发展和财政体制的改革,浙江省县域经济发展迅速,有1/3的县进入全国百强,县级财力逐渐壮大,为防汛抢险物资的储备提供了财力支持。

4 浙江省防汛物资分级储备模式

为了切实达到“快速响应、保障有力”的要求和防汛物资实行 “分级储备、分级管理、统一调配、合理负担”的原则,在充分考虑浙江省实际的基础上,提出浙江省防汛物资分级储备模式：以县级储备为基础,省、市、县分级储备、分级管理,县级储备为基础储备,市级储备为备用储备,省级储备为应急机动储备。省级储备规模由《浙江省省级防汛物资储备规划》确定,市、县的储备规模由拟定的市、县级防汛物资储备规划确定。一旦发生大的险情灾情,在省防指的统一调度下,遵循就近调用原则,先用县级储备,其次调用市级储备,最后调用省级储备。

省级防汛物资储备主要的保障范围：钱塘江河口海塘、浙东海塘、钱塘江干流、苕溪干流、浦阳江干流、大中型水库及遭受突发性重大洪涝台灾害地区的抢险救灾,并作为本省内市、县的应急机动储备。市级防汛物资储备主要的保障范围：本市范围内的重点水利工程及本市内遭受突发性重大洪涝台灾害地区的抢险救灾,并作为本市辖区内县的备用储备。县级防汛物资储备主要的保障范围：本县范围内的重点水利工程及本县内遭受突发性重大洪涝台灾害地区的抢险救灾(见图2)。以县级为基础的分级储备有利于保证抢险救灾工作及时展开,满足防汛物资2h内到达救灾现场的要求。

图2 浙江省防汛物资分级储备示意图

5 结 语

随着经济社会的发展,社会对防洪安全的要求越来越高,防汛物资作为防汛抗洪的物质基础,其储备工作直接关系到防汛抢险的成败。在防汛抢险物资满足抢险救灾需要的基础上,科学合理的储备模式极大地提高抗洪救灾工作效率[5]。浙江省在科学分析防汛物资储备实际需求的基础上,制定了《浙江省省级防汛物资储备规划》和拟制定的市、县级防汛物资储备规划,提出了科学合理的防汛物资分级储备模式,为防汛抢险提供了更高效的物资保障。

[1]马书军.防汛物资管理存在的问题及对策 [J].河北水利,2002(3)：43.

[2]李建军.防汛物资储备与管理模式初探[J].山东水利,2001(1)：12.

[3]孙勇,张蕴.浅析省级防汛物资储备管理 [J].江苏水利,2000(5)：29-30.

[4]浙江省水利厅,浙江省统计局.浙江省第一次水利普查公报[R].杭州：浙江省水利厅,2013.

[5]白超海,杨勇,张志鹏,等.新形势下防汛物资管理工作新体系建设[J].湖南水利水电,2003(4)：54-56.