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洋山港:科学决策的典例

2014-12-26石竞

决策与信息 2014年12期
关键词:洋山港集装箱上海

石竞

建设上海国际航运中心洋山深水港区,是党中央、国务院高瞻远瞩,从国家发展全局作出的一项重大战略决策,对我国积极参与国际经济竞争、提高国家综合竞争力具有重大意义。上海历届市委、市政府都高度重视深水港建设,做了大量工作。根据洋山深水港区总体规划,大小洋山地区可布置50多个大型集装箱泊位。规划到2020年,在小洋山岛一侧形成约11公里深水岸线,布置33~35个集装箱泊位,码头实际通过能力可达2000万标准箱左右。洋山深水港区一期工程,自2002年6月经国务院审议通过开工报告,已进入全面施工阶段。一期工程主要包括港区工程、东海大桥、辅助配套工程等,总投资143.1亿元,2005年底建成。

东海小岛成了上海宝贝

作为浙江的海岛小县,嵊泗县一直在寻找自己的未来。此前,县政府刚刚与宝钢达成协议,在该县马迹山建大型矿砂码头。这给了他们灵感,下决心全力开发自已的深水岸线。于是,副县长汤隆光带着专家跑遍了县里的大小岛屿。没想到,专家们对不起眼的洋山岛一见钟情,“这可是一块建集装箱深水港的风水宝地。”

要的就是这句话。更重要的是,这几个岛距上海不到30公里。从1994年起,唐隆光数次带人前往上海,拿着图纸找到市人大和市政府的有关领导,向他们力荐大小洋山岛。

他们去得正是时候。因为此时,上海正在犯愁。在人们眼中,上海作为一座因航运而兴的港口城市,照理不缺港口资源。但是,在国际航运市场的激烈竞争中,上海最大的劣势便是缺乏深水良港。由于长江口周边水深不足,发展受限,上海要成为国际航运中心,必须寻找优良的深水港。

那段时间,上海一直在选择深水港址,先后组织专家对“北上罗泾”、“东进外高桥”和“南下金山嘴”等方案进行论证,但这几处均无法满足深水港的要求。在嵊泗县的推荐下,大小洋山几座小岛渐渐进入了上海决策层的视野。上海市主要领导乘船前往洋山岛进行实地考察,并在国家计委等部门的支持下,全面启动各项论证工作。此时,在上海人眼中,浙江的洋山岛成了“上海的宝贝”。

毕竟是一项规模庞大的工程,前期准备工作进行得相当缜密。从1996年开始,上海根据交通部提出的6个方面内容,分成150多个专题进行港址论证。先后有包括20多位两院院士在内的790的多名专家、128家高校和科研机构参与其间,国际著名工程咨询公司对规划提出了评估意见。

论证结果是:上海必须尽快建成国际航运中心,而洋山海区是最合理的深水港选址地。

大胆创意遭专家质疑

然而,左等右盼了四五年,深水港工程连影子也没看到。

原本,上海到行政区划属浙江的洋山岛建港,是个极具创意的想法。但由于跨区划而动,使工程一度变得十分敏感。

在1995年召开的一次苏浙沪协调会上,浙江专家提出了“以上海为中心,以浙江、江苏为两翼进行港口组合”的总体布局方案,并明确指出国际远洋深水集装箱港区的建设,可以“充分发挥北仑港的优势”。此方案遭到不少反对,很多人不同意“中心两翼型的基本构想,也不同意利用北仑港作为上海国际航运中心的深水港。其主要理由是认为北仑港离上海较远,不便操作。当然,这背后也有行政区划分属等不便明说的原因。

在浙江人眼中,洋山港是渔村,浙江拥有比它条件更优越的深水港,如果浙江自己投资的话,绝不会投资洋山港;而现在洋山港却要被上海人用来大展鸿图,而且在将来可能形成竞争态势。

浙江省方面对上海一意孤行地要自己搞深水港表示很不理解。宁波计委的一份报告认为,在洋山另起炉灶建深水港上海方面预算仅需500亿人民币是不现实的,总投资应在千亿左右,如果在宁波北仑形成大体同等规模的吞吐能力(880万TEU),仅需补充投资186亿元。单位吞吐能力的建设成本洋山港约10000元/TEU,北仑为2100元/TEU,仅为洋山方案的近1/5。

该报告进一步指出,由于高额的建设成本,再加上铁路运输不能直达港区,必须增加长距离的公路运输费用和换装环节。投产以后与境内外同类港口相比,有多大竞争力还是个问号,且巨额投资何时可以回收以及能否回收都难以判断。

专家担心的后果是,从事国际远洋干线运输业务的各国船运公司,开始实施重点转移,其航班、航线将逐步撤往大小洋山,导致浙江和宁波海运业的萎缩,尤其是远洋集装箱运输业的发展速度将明显放慢或停滞。

1999年前后,专家争论达到了高潮。此时,对洋山岛的勘探也已接近尾声。深水港工程要不要上,变得模糊起来。一位参与工程规划的上海专家说:“无论用什么词汇来形容工程的敏感性,都不会过分。微妙的局面中,洋山日趋冷清。

上海打出“中国牌”

从“九五”计划开始,上海就已经规划深水港计划了。由于地理条件的限制,上海在本身的地盘上不可能拥有深水港,长江口的港口水深仅10米,而且随着上游泥沙不断沉淀下来,虽然逐年都在排挖泥沙,但长江口的水深还是有减少的趋势。上海要拥有深水港,就只能在别人的地盘上建深水港,这是上海的惟一选择。

在向中央提出洋山港项目建议报告中,上海提出:“我们建议的立足点,并不是上海怎样发展,而是中国怎样发展。深水港不是上海的深水港,而是中国的深水港。”上海强调中国大陆必须要有具有规模的航运中心,否则将阻碍国家的发展。上海方面接着指出,上海有理想的地理位置,加上其商业及航运配套齐备,适宜建立全国航运中心,而洋山港就是最合适的深水港地点。

为了摆平各方利益,上海提出建议:在行政区上洋山港依然归浙江省,税收以及其他各种收入,由上海及浙江省摊分。并且指明建设深水港的优越性:

一是洋山深水港投资收益。根据初步概算,洋山深水港区一期工程总投资143.1亿元,其中港区工程72亿元(包括航道工程和辅助配套工程)、东海大桥工程71.1亿元。各大银行争相向这一工程贷款,工程实际只需70亿元贷款,但目前银行给出的贷款额度高达170亿元。这从一个侧面印证,洋山深水港区收回投资不成问题。从国际上现有深水港的经营情况看,深水港码头的投资收益率一般都在8%到10%之间。由于整个深水港工程的水电煤等基础设施必须一次性完成,因此,一期工期投资回报率略有降低,约在6%到7%左右,应该说,这样的回报率也是合理的。

二是实现上海港与北仑港的“双赢”。上海港与北仑港同处长三角,是兄弟港。就目前的情况看,上海港与北仑港的集装箱运输都在增长,说明两大港口的资源腹地不同,各有各的发展空间。洋山深水港建成后,将通过优质服务将我国东北、华北地区原来从境外港口出口的货物吸引过来,是为我国港口运输做增量。两大港口还要优势互补,展开合作。比如,洋山港在遇到特殊气候时就更需要宁波港的帮助与支持,反之亦然。

三是规划远期的东海大桥。洋山深水港区一期工程中的东海大桥引人瞩目。为了实现“海铁联运”,上海正在加速酝酿浦东铁路建设。这条全长超过110公里的铁路,在南汇芦潮港设一个编组站,可以为洋山深水港进行货物转驳。在深水港区长远规划中,还有再建一座公路铁路两用跨海大桥的计划。届时,铁路将直接通到洋山深水港区中,使“海铁联运”更为便捷。这一计划的实施,要视洋山深水港集装箱吞吐量发展情况而定,估计会在2020年以后。

四是港区建设可以带来更多的就业机会。根据香港的经验,集装箱运输的港口业务与相关产业的直接和间接就业人数甚为可观,即每增加一个集装箱泊位,可提供2.76万个就业职位。洋山港区一期将建设5个集装箱泊位;至2020年,将布置30多个泊位。可以预见,建成后将创造大量新的就业机会,大大增加劳动力容纳量,并带来港务管理、货运代理、商业贸易、金融保险和服务贸易业等相应发展。目前,大小洋山所属的嵊泗县已经创办起职业教育中心培训基地,为转岗渔民提供培训,也为港口建设储备人才。

长江口事故后峰回路转

2000年10月7日上午9时50分,“谊20”号货轮在驶入长江口时,船体右侧突然搁浅。3个多小时后,在海事部门拖轮的协助下,货轮得以脱险。

这起看似不相关的事故,随后引起一系列连锁反应。最终的结果是,冰冻的洋山建港计划重获关注。

调查显示,事故是由于长江口航道泥沙骤淤引起的。几天后,中外船运公司的信函,纷纷发往上海的交通管理部门。其中,美国总统轮船公司上海分公司致上海市国航办(国际航运中心建设办公室)的信中这样说:“7月20日,有关方面通知上海港北槽航道吃水深度加深到8.5米,本公司曾为此雀跃不已。但在10月初,本公司突然接获港监通知,将吃水降为7.3米,此举立即减少每艘船400标箱以上的运力,严重影响本公司正常运转。上海港不进反退的航道条件,将对上海港成为世界一流港口的目标造成巨大障碍。”

对于这种局面,上海港也叫苦不迭。他们在随后的一份报告中表示:“由于骤淤,许多出口船舶不得不忍痛甩箱,进口船舶只能在长江口外减载后进港,每周至少减少装载能力1.6万标箱。同时,上海的国际集装箱转运几乎无法开展,原有的市场份额也在减少。”

这一突发事件立即引起各方高度关注。由于长江口航道整治一期工程竣工不到3个月,便发生严重回淤问题,有关专家认为,受长江口航道自然条件的限制,靠航道整治来提高上海港吞吐能力的办法,并不能解决根本问题。专家呼吁:“上海要建成国际航运中心,必须尽快启动洋山深水港工程。”

此时,总部设在香港的东方海外货柜航运公司,做了一件推波助澜的事。

这家公司以“中国出口集装箱运价指数编辑委员会主席单位”的身份,向全球14家最主要的船运公司发出一份问卷,题目只有一个:请他们选择上海国际航运中心集装箱深水港港址。

各船运公司对此高度重视,认真研究后给予了正式回复。结果。其中11家企业明确表示选择洋山港,位列世界第一的马士基公司还表达了投资洋山港的意向。那次调查透露一个信息;国际航运界普遏看好洋山港。

几乎与此同时,还发生了一件事。2000年9月和10月,年近九旬的两院院士李国豪两次给中央写信,进一步说明了建设洋山深水港的可靠性和紧迫性,充分表达了必须在上海建造深水港的意见,引起中央高度重视。

在多种因素作用下,一度搁浅的洋山港工程正式列为国家项目,真正峰回路转。

浙沪高层的新姿态

对于洋山港工程的进展,用“势如破竹”来形容应不过分。2001年完成工程可行性论证,2002年6月,工程一声不响地正式动工。整整一年后,连接上海芦潮港与浙江小洋山岛的东海大桥,墓础部分已经露出海面。

从一度搁浅到全面动工,曾经十分敏感的洋山深水港工程似乎正在脱下神秘外衣,演变为一个正常状态的国家级工程。这些重大变化的背后,是有关各方都站到了一个新的高度,重新审视这项工程的价值与意义。

去年5月,就在洋山深水港动工前夕,浙江省委机关报《浙江日报》异乎寻常地以一个整版篇幅,详细报道了这项工程。在其配发的言论中,首次明确提出:“上海与浙江合作建设洋山深水港,对嵊泗——舟山的城市化进程和浙江港口的重组优化、经济发展,都有巨大的带动作用。”更重要的是,文章指出:“洋山港建设与宁波港发展并不是‘你兴我衰,而是可以相互促进、共同发展,不会削弱宁波港的作用和地位,有可能对宁波港发展起到巨大带动作用。”

很多人把这看作一个信号,认为这是浙江各界重新审视洋山深水港工程后,作出的新判断。此后,虽然偶尔仍会有专家表示一些担心,但在总体局势上,“有利论”逐步抬头,浙江学术界对洋山港的重重疑虑,在明显地消退。

此时,上海明确表示:“深水港不是上海的深水港,而是中国的深水港。”同时,在洋山建港中,将坚持大团结、大联合、大协作,谋求苏浙沪共同发展,并将继续关心北仑港建设。

变化源自看问题角度的提升。改变角度后可以发现,洋山港的启动其实是国家发展战略的需要。改革开放20多年来,我国经济发展迅速,交通一直是“先行官”。目前,最大的薄弱环节就是水运系统。当今,国际贸易的货物运输95%集中在海运上,我国的外贸运输90%以上通过海运。而我国至今没有面向东北亚的国际集装箱枢纽港,这不能不说是改革开放以来现代化立体交通体系建设中的重大缺陷。

不少专家认为,由于上海地处我国沿海与长江经济带的“T”字型交汇点,在紧靠它的洋山岛上建深水港,盘活的不仅是上海,还将惠及全国。如果上海能早日建成国际航运中心,就能有效解决长三角港口布局的结构性矛盾,使我国这样一个市场巨大、腹地广阔的国家,从此拥有一个通向世界的“便捷通道”,带动两大经济带乃至西部地区实现跨越式发展。说到底,建设深水港,关系到能否提高我国国际竞争力。

因此,建设洋山深水港,不仅仅是上海建成国际航运中心的关键一步,还将弥补我国现代化立体交通体系的重大缺陷,全面带动长江经济带的发展。而对于国际航运界来说,这意味着在“硝烟弥漫”的东北亚枢纽港“争夺战”中,将出现一个最强劲的竞争者。

今年3月底,浙江省委书记习近平和省长吕祖善带队访沪,积极推动浙沪经济互动。由此,洋山的合作也进入了一个新境界。上海市市长韩正表示:“在建设洋山深水港的问题上,浙江和上海两地政府都立足大局,积极推动。正是这种符合市场经济的做法,使这项跨行政区划的重大工程得以顺利启动。”

历经多年坎坷,洋山深水港工程由最大胆的想法,逐步变为现实。但这项敏感而微妙的工程,只是刚刚完成了艰难的“起跑”。接下来,还有类似建设东北亚航运枢纽港等宏伟目标,等待洋山港的崛起来推动实现。此外,很多人还有另外的期待:这个国内罕见的“越界行动”,未来能否成为长三角一体化的“粘合剂”?

(2003年第9期)

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