刘建 欧勇胜

摘要：逐年货币补偿方式是对传统农业安置方式的突破，是为解决土地资源不足以满足移民生产安置需要的新举措。其运用于前期工作项目已有实例，且已取得较好的应用效果，但在建工程如何运用、如何与传统安置方式相结合等都是需要研究论证的问题。本文通过对在建工程实践逐年货币补偿安置方式可能存在的问题进行分析，提出适用于在建工程实施逐年补偿安置方式的技术方案。

关键词：在建水电工程；逐年货币补偿；应用方案

中图分类号： TV 文献标识码： A

1.引言

随着我国水电开发向西部地区的推进和水电移民工作向民族地区的不断深入，逐步显现的耕地资源匮乏、开发难度大且成本高、土地调剂难等现象对“以农为主、以土为本”为代表的传统安置方式造成严重冲击。特别对于淹没土地多的大型水电工程，以农生产安置方式已难以为继，迫切需要探索拓展新的生产安置方式。为此，各地陆续开展了突破传统以农为主安置方式的探索实践。自上世纪90年代起，广东、四川、广西、湖南、贵州、云南等地水电工程陆续实践了长期实物补偿、长期逐年支付现金、一次性现金支付加养老保险等探索性移民安置方式，从实践情况看，以上新型移民安置方式在缓解剩余土地资源不足和移民不愿意异地安置等方面起到了积极的作用，可以说是逐年货币补偿安置方式的前身。正是基于新型移民安置方式的成功实践，2012年《国家发展改革委关于做好先移民后建设有关工作的通知》（发改能源【2012】293号）中正式提出探索“以被征收承包到户耕地净产值为基础逐年货币补偿安置方式”，为逐年货币补偿方式提供了国家层面的政策依据。

与传统农业安置方式相比，逐年货币补偿安置方式作为一种新型的安置方式，在缓解土地资源不足、保障移民基本收入、促进劳动力转移、减轻有土安置压力、降低移民安置实施难度等方面具有一定的优势[1]，因此受到很多地方政府和移民群众的欢迎，迫切希望引入该安置方式，以缓解有土安置压力、降低安置难度。但由于逐年货币补偿方式有关理论、方法等尚缺乏统一的行业规定，在建工程如何与传统农业安置方式有机结合还有待进一步研究。本文通过剖析逐年货币补偿安置方式在在建工程移民安置过程中面临的问题，试图找到一些解决办法，以期推动逐年货币补偿安置方式顺利应用于在建工程移民安置工作。

2.逐年货币补偿简述

目前，逐年货币补偿安置方式尚未形成统一的概念和定义，《国家发展改革委关于做好先移民后建设有关工作的通知》（发改能源【2012】293号）仅提出探索“以被征收承包到户耕地净产值为基础逐年货币补偿安置方式”。

从实践情况看，各地在补偿对象、标准、期限上存在差异：

补偿对象存在以被征收的耕园地和界定的生产安置人口差异。如云南省根据界定的生产安置人口为补偿对象，而四川省以被征收的耕园地为补偿对象。

补偿标准存在以耕地亩产值和耕地净产值差异。如广西岩滩水电站、四川毛尔盖水电站等项目采用耕地净产值，而云南阿海水电站、四川两河口水电站采用耕地亩产值。近期还在研究以各地耕地统一年产值为补偿标准。

补偿年限存在与电站运行期一致和耕地承包期一致的差异。如广西岩滩水电站、湖南托口水电站和四川毛尔盖水电站等基本采用与电站运行期一致的方式[2]，而四川两河口水电站采用与耕地承包期一致的方式[3]。

可以看出，虽然各地逐年货币补偿安置方式的实施情况有所区别，但是都体现了“长期性”、“货币化”的共性，因此，逐年货币补偿安置方式是一种以货币补偿方式长期解决因电站建设而丧失生产资料的农村移民长远生计问题的新型生产安置方式。

3.应用于在建工程存在的问题分析

（1）在宣传逐年补偿安置方式时，关于部分农户打算选择逐年补偿和配置土地的安置方式，两者如何有机结合

以某在建水电项目某移民户为例：搬迁安置人口10人（都为农业人口），被征收土地面积30亩（该户土地全被征收），该户所在集体村组织人均耕园地面积为1.5亩，可计算生产安置人口为20人，配置土地的安置标准为1亩/人。该户若选择以农安置和逐年货币补偿复合安置方式，面临补偿对象的数量如何确定的问题。如2人集中有土安置，逐年补偿土地面积应按多少亩来计算（27亩<按集体经济组织的平均水平×人数扣除>、28亩<按安置标准×人数扣除>、24亩<按该户人均水平×人数扣除>或其他计算方法）。

（2）在应用逐年货币补偿安置方式时，人为因素对生产安置任务的干扰

以某村组为例，淹没耕地100亩，人均1亩，计算生产安置人口为100人。若某户农业人口10人，淹没耕地20亩，理应计算出生产安置人口20人，但该户选择逐年补偿方式安置拿走该20亩的土地征收费，该户最多界定生产安置人口10人，剩余10人的生产安置人口余量如何处理？另一种情况较为极端，有人选择逐年补偿将土地征收费拿走后，按照生产安置人口界定办法，若集体经济组织不将其界定为生产安置人口，而将名额全部用作其他人如何处理？

以上两类情况显然人为增加了应该给予生产安置的任务，可能导致生产安置规划投资与土地征收费之间的差额增大，产生两种后果，一是增大生产安置措施补助费，二是可能使集体经济组织获得的剩余土地征收费减少。

（3）实施逐年补偿的耕园地是否参与、如何参与生产安置规划投资平衡分析

以某集体经济组织为例，可研阶段审定的土地“两费”为1400万元，征收耕园地面积400亩（土地“两费”1.6万元/亩），生产安置人口400人，生产安置投资1200万元（按人均3万元/人计列）；现阶段有100人的200亩耕园地按1000元/亩·年实施50年逐年货币补偿。

若参与生产安置规划投资平衡分析，需考虑逐年货币补偿费用是首先跟集体土地征收费进行平衡计列500万元生产安置措施补助费用，即|1400-200*0.1*50-300*3|=500；还是以补偿费的16年纳入平衡分析，剩余土地两费180万元由集体经济组织支配，即|1400-300*3-200*0.1*16|=180， 16年之外的补偿费用直接计列生产安置措施补助费680万元，即（50-16）*200*0.1=680；或者按其他方法平衡。

若不纳入平衡分析，则该集体经济组织可支配土地“两费”500万元，即|1400-300*3|=500，逐年补偿费用1000万元单独计列措施费用或其他途径解决。

（4）如何让移民转变观念，让更多移民选择逐年货币补偿安置方式，减小有土安置压力

目前，有许多在建水电项目实施各方虽然对逐年货币补偿安置方式进行了宣传引导，但由于移民依靠土地生活的观念根深蒂固，加之各方对新政策新安置方式研究理解可能不够透彻，在宣传引导时，并没有分析透彻逐年货币补偿安置方式为移民带来的好处，因此，效果并不明显，大多数移民仍然不愿意选择该安置方式。

4.解决方案

（1）按集体经济组织人均耕园地水平确定复合安置方式

★思路：传统安置方式安置对象为生产安置人口，若逐年补偿安置方式安置对象也为生产安置人口，则不会出现该问题，可根据选择逐年货币补偿的生产安置人口数乘以土地配置标准确定逐年补偿土地数量；而若安置对象为被征收耕园地，将两者进行复合安置时需明确安置对象之间的转换关系。

★方案：笔者认为应按集体经济组织人均耕园地水平扣除后确定逐年补偿耕园地面积较为适宜。即某移民户可以选择逐年补偿耕园地面积等于该户被征收耕园地面积减去按照该户被征收耕园地面积除以所在村组征地前人均耕园地面积四舍五入计算的生产安置人口数中选择传统安置方式的生产安置人口数量（该生产安置人口数应小于或者等于该户农业人口数）乘以该户所在集体经济组织征地前人均耕园地面积：

Sz=Si —nSj

Sz——计算户可选择逐年货币补偿安置方式的耕园地面积；

Si——计算户被征收耕园地面积；

n——计算户意愿选择传统安置方式的生产安置人口（根据该户征收耕园地面积除以村组人均耕园地水平按四舍五入计算）数量；

Sj——计算户所在集体经济组织征地前人均耕园地面积；

Sz≤0时说明该户没有可选择逐年补偿安置方式的土地面积。

★例证：以某集体经济组织人均耕园地1.5亩，审定土地配置标准1亩，举几个典型移民户的例子：

某移民户被征收耕园地为15亩，根据村组人均耕园地水平计算的生产安置人口10人，其安置意愿为1～5人选择传统有土安置基础上剩余耕园地选择逐年货币补偿安置，应根据人均耕园地面积1.5亩/人计算，则该户可以选择逐年货币补偿的土地面积为13.5亩～7.5亩。

某移民户被征收耕园地为1.5亩，根据村组人均耕园地水平计算的生产安置人口1人，其安置意愿为1人选择传统有土安置基础上剩余耕园地选择逐年货币补偿安置，根据人均耕园地面积1.5亩/人计算，则该户可以选择逐年货币补偿的土地面积应为0亩。

某移民户被征收耕园地为1.8亩，根据村组人均耕园地水平计算的生产安置人口5人，其安置意愿为1人选择传统有土安置基础上剩余耕园地选择逐年货币补偿安置，该户可以选择逐年货币补偿的土地面积应为0.3亩。

某移民户被征收耕园地为0.5亩，根据村组人均耕园地水平计算的生产安置人口0人，其安置意愿为1人选择传统有土安置基础上剩余耕园地选择逐年货币补偿安置，则该户可以选择逐年货币补偿的土地面积应为0.5亩，而不能作为安置任务选择传统安置方式。

（2）以R′为传统安置方式对应的生产安置人口控制数

★思路：逐年补偿方式是生产安置方式的一种，其对应安置的人口当然也应是生产安置人口，若扣除逐年补偿的耕园地面积后再计算生产安置任务肯定是偏低的，与现行生产安置人口计算办法不符。

★方案：应按照规范规定算法计算出生产安置人口，再细分为与传统安置方式对应的生产安置人口和与逐年补偿方式对应的生产安置人口，进而在集体经济组织界定生产安置人口时以“传统安置方式对应的生产安置人口”作为控制数。即某村组实施阶段生产安置人口控制数等于该村组可研阶段审定生产安置人口数减去选择逐年补偿安置方式的耕园地对应的生产安置人口数：

R′=R — Rz

R′——计算单元传统安置方式对应生产安置总人口控制数。

R——计算单元审定的生产安置总人口数。

Rz——计算单元逐年补偿安置方式对应生产安置总人口数。

★例证：以某村组为例，淹没耕地100亩，人均1亩，计算生产安置人口为100人。若某户农业人口10人，淹没耕地20亩，理应计算出生产安置人口20人，但该户选择逐年补偿方式安置拿走该20亩的土地征收费，该户最多界定生产安置人口10人，则：

R′=100—10=90（人）

R′作为该村组实施阶段传统安置方式生产安置人口控制数交由集体经济组织界定。

（3）将逐年货币补偿对应的耕园地征收费用纳入生产安置投资平衡分析

★思路：土地“两费”首先是用于移民生产安置，逐年货币补偿是生产安置方式的其中一种，其费用属于生产安置投资，应纳入生产安置投资平衡分析。但在进行平衡分析时，应只将逐年货币补偿对应的耕园地征收费用作为生产安置投资费用扣除，其余部分单独计列生产安置措施费用，因为其费用来源除征收耕园地费用外，集体其它土地征收费不是其费用来源。

★方案：将逐年货币补偿对应的耕园地征收费用纳入生产安置投资平衡分析。即某集体经济组织生产安置投资平衡分析结果等于该组织土地征收费减去逐年货币补偿安置方式对应的耕园地征收费用与传统安置方式对生产安置投资费用之和：

t=D—（Dc+Dz）

t——计算单元生产安置投资平衡分析结果。

D——计算单元土地征收费用。

Dc——传统安置方式对生产安置投资费用。

Dz——逐年货币补偿安置方式对应的耕园地征收费用。

t>0，由集体经济组织支配；t<0，计列生产安置措施费用。

★例证：某在建水电工程制定逐年货币补偿安置方式补偿对象为被征收耕园地，补偿标准为统一年产值（2000元/亩·年），补偿年限为50年。某集体经济组织土地征收费共计900万元，其中被征收耕园地为200亩，对应征收费480万元（耕地亩产值1500元/亩·年,按16倍计算），审定的生产安置投资费用（传统安置方式）共计1000万元（按人均投资5万元/人计算），审定的生产安置人口200人（50户）。进入实施阶段，有100亩耕园地选择逐年货币补偿安置方式，对应的生产安置人口为50人。

则该组织：

t=900—（150×5+100×0.15×16）=-90万元

对于该组织需要计列生产安置措施费用等于平衡分析结果（t）加上逐年货币补偿总费用减去对应耕园地征收费用）

90+（100×0.2×50—100×0.15×16）=850（万元）

（4）从经济利益角度直观分析逐年货币补偿安置方式的优越性

要让移民转变几千年根深蒂固的依靠土地生活的传统观念，让更多移民选择逐年货币补偿安置方式，需让移民清楚逐年货币补偿安置方式为移民带来的好处：

对于集体经济组织，移民生产安置费用首先来源于集体土地的征收费，两者经平衡后如有剩余则交由集体经济组织处理，不足部分才额外纳入措施费用，若移民全部选择逐年补偿，集体土地征收费用肯定会大于生产投资（只将耕园地土地征收费纳入投资平衡分析），至少可以持平，集体经济组织可获得一定的经济利益（被征收耕园地以外的其它土地越多，利益越大）；而若选择传统有土安置，集体经济组织可能不会获得利益。

对于移民个人而言，即便不考虑集体经济组织将获得的利益直接分配给各移民户，按照耕地年产值2000元，生产成本40%计算，移民选择有土安置耕种一亩土地能获得的土地年收益仅为1200元，而若选择逐年货币补偿安置方式，移民拥有1亩耕园地，可以不用付出任何人力物力即可获得纯收益2000元/亩（补偿标准按耕地年产值确定），而且可腾出时间从事其他行业增加收入。当然，这与各个电站制定的逐年货币补偿标准、集体经济组织耕园地水平、审定的有土安置配地标准、移民户被征收耕园地面积等实际情况有关，可根据实际情况，计算出有土安置和逐年货币补偿两种安置方式在经济收益上的相等点，以供移民参考选择。

5.结语

在土地资源有限，土地开发代价很高的环境资源限制条件下，逐年货币补偿安置方式无疑是一种可行的移民安置方式，是对传统移民安置方式的一种有效补充，其具有缓解有土安置压力、解决移民长远生计问题、降低社会不稳定风险的优势，在当前我国严峻的移民安置形势下，已然受到移民群众和实施各方的欢迎，且大有星火燎原之勢。任何新生事物在起初总会遇到各种各样的困难和问题，本文正是基于逐年货币补偿安置方式在在建水电工程应用实践过程中遇到的问题进行分析，综合各个方面因素，提出可行的技术解决方案。不同工程项目遇到的问题可能存在差异，本文所指的问题和所提的方案可能存在片面和不足的地方，仅供参考使用。

参考文献：

[1]郭万侦;徐静.水电移民逐年货币补偿安置方式优劣分析.中国水利水电.2012年水电移民政策技术管理论坛论文集.2013.78-84.

[2]中国水电顾问集团成都勘测设计研究院.《阿坝州黑水县毛尔盖水电站农村移民生产安置方案调整报告》,2010.

[3]中国水电顾问集团成都勘测设计研究院.《四川省雅砻江两河口水电站建设征地移民安置规划设计报告》,2012.

[4]欧勇胜;刘焕永.水电工程农村移民生产安置若干问题探讨.中国水利水电.2012年水电移民政策技术管理论坛论文集,2013.244-249.