陈洁

随着我国经济持续增长，工业化、城镇化水平发展和居民收入水平提高，居民消费结构已经发生急剧转换，需求结构升级明显。到本世纪末，我国城乡居民收入水平要实现倍增目标，作为农业的重要产业部门，畜牧业不仅要满足城乡居民“吃得好”的客观需求，继续为市场提供充足的畜产品和动物蛋白，还要在产值、就业、促农增收、推动资源可持续利用、保护环境和文化传承等方面作出应有贡献。

未来我国畜牧业发展

面临的挑战

畜牧业是将第一性的植物生产力转化为第二性的动物生产力的食物生产部门。长期以来，人类社会对于畜牧业的基本要求就是提供肉蛋奶、毛皮等动物产品。但随着我国人均GDP接近7000美元，居民消费结构加快升级，对畜牧业生产提出了新的要求;另一方面，资源环境压力、动物疫病、自然风险和社会风险等也迫切要求畜牧业发展方式转型和强化风险管理，以及更好地利用两种资源、两个市场。

需求结构变化对畜牧业生产提出新要求。根据《中国食物与营养发展纲要（2014-2020年）》，到2020年，人均奶类、牛肉、羊肉消费量 将分别达到36公斤、5.49公斤和3.46公斤的目标。目前我国肉类（不含水产品）人均消费量已达28.73千克，而奶类只有11.98千克，肉类消费总量已接近完成目标，而奶类现有消费水平与目标消费量的差距较大，相差24千克。在肉类中，我国人均猪肉消费量为18.02千克、人均牛肉、羊肉消费量分别为1.83千克和1.07千克。但近年来牛羊肉、乳制品等草食畜产品的消费增速大大快于猪肉。猪肉产量占我国肉类产量的比重已经由改革开放初期的90%以上降到60%多。从发展趋势看，“猪粮型”农业生产结构势必向着多元结构转换。为适应需求结构变化，今后的畜牧业发展必然要调整内部结构，突出奶业、肉牛、肉羊业的发展。

其次，随着体育健身、休闲娱乐、文化教育等活动需求的增长，以畜牧业为主要载体的相关产业不仅体现出巨大的经济价值，还凸显了重要的生态文化价值。例如，传统马（骆驼）业衍生出赛马（骆驼）、马术及马术运动、马上休闲娱乐等现代马（骆驼）业，相关的饲草料、良种、兽药、养殖、加工、骑乘、旅游商务、文化体育出版等行业蓬勃兴起，形成较长的产业链。但目前，这一发展趋势尚未在畜牧业发展政策层面得到足够重视，对传统畜牧业资源的保护利用和文化价值的挖掘研究均十分薄弱，制约了产业快速发展。

资源环境压力要求畜牧业发展方式加快升级转变。由于人口基数大，在经济发展水平提升的过程中，我国对畜产品量的需求很大，形成了基于自然资源条件、依赖资源消耗扩大规模的畜牧业经济增长模式。这一发展模式随着时间推移日益暴露出问题。一是随着肉类需求不断增长，饲草料需求随之上升，大豆、玉米、豆粕产品、牧草等的需求缺口越来越大，资源供给能力不足。二是因土地消纳空间有限、环保设施不健全，集约化生产带来的畜禽粪便污染、动物疫病等问题越来越多。随着《畜禽规模养殖污染防治条例》施行，规模养殖的粪污处理问题成为绕不过去的一道坎儿。总体来说，紧缺的耕地和淡水资源、脆弱的生态环境，已不允许继续以平面式拓展和粗放式经营来发展畜牧业;政策法规变化、可持续发展理念等要求畜牧业发展向着规范有序、质量安全、不以环境为代价的发展方式转型。

自然风险和社会风险频发对风险管理提出更高要求。畜牧业面临的风险有自然风险和社会风险。自然风险除了自然灾害外，主要就是动物疫病。近年来，动物疫病对我国畜牧业造成沉重打击。2004年禽流感直接经济损失200亿元。2013年3月H7N9病例公布后，至5月1日白条鸡价格下降19.4%，肉鸡鸡苗价格下降48.9%;19家重点种鸡企业因禁运销毁雏鸡2500多万只;2200万枚种蛋作为商品蛋处理;家禽业直接经济损失800～1000亿元。2014年H7N9卷土重来，家禽业损失400亿元。生猪生产也屡受疫病困扰。2006年高致病性猪蓝耳病爆发使生猪生产受创，2007年生猪出栏量同比下降7.7%，3个月内猪肉价格上涨59.5%。社会风险既包括市场风险也包括因质量安全、环境保护等问题而带来的生产和市场波动。畜产品基本满足城乡居民需求后，随之而来的就是市场波动加剧，紧缺和卖难交替。1998年、2006年、2009年我国均出现卖猪难，猪价出现起伏波动，生产受到影响。2008年“三聚氰胺”事件造成倒奶杀牛，消费不振。目前，我国畜牧业整体发展水平不高，行业准入门槛低，经营规模较小，生产经营规范性差，质量安全控制、污染治理和全方位服务困难，无序生产和竞争易于造成市场波动。在自然风险和市场风险交替出现的情况下，加强公共服务和管理是促进畜牧业发展方式转变的重要任务。

如何利用两种资源、两个市场的问题凸显。我国畜牧业发展实际上已经带有明显的依靠外部输入资源的特点。目前我国豆粕进口依存度已达到80%以上，鱼粉进口依存度70%以上。近年全球玉米消费增量的大部分被中国消化。我国优质草种饲草进口依存度不断提高。苜蓿干草和草种的进口量成数倍增长。饲用玉米、蛋白草、油花草、氨基酸草、香槟草、黑麦草等养殖用饲草品种都要从国外购买。生猪、奶产品进口也在逐年增加。另一方面，我国每年约7亿吨的农作物秸秆资源综合利用率较低，草山草坡利用率也较低。我国拥有近60亿亩草原，占全国植被面积的64%，目前天然草原鲜草总产量为93784万吨，折合干草约为29421万吨，但载畜能力只有约23031万羊单位。另外，我国各种青绿饲料（包括木本饲料）有1.6亿多吨，蔬菜叶和瓜果类资源4500万吨，水生饲料资源3400多万吨，但这些资源的利用率只有20%左右。

目前，我国畜牧业已处于结构调整的关键期，面临如何利用两种资源、两个市场的问题。一些发达国家有着丰富优质的饲料牧草资源，畜牧业发展时间长，前期投资多，技术先进，管理经验丰富，质量安全控制体系完善，其畜产品消费市场已经稳定，其资源、产品、技术等都迫切需要寻求新的出路。长远看，我国也有这方面的迫切需要：进口饲料粮和肉类产品将减少我国饲料粮消费，可以缓解粮食供求压力、调剂国内余缺;学习和掌握国际大型企业的先进技术和管理经验，则可提升我国肉类行业整体生产管理水平。

目前我国畜牧业发展

面临的主要问题

从发展趋势来看，未来我国畜牧业发展已经不能单纯强调数量扩张，而应将主要工作放到内部结构调整、转变发展方式上。目前关键的问题是解决思想观念问题，认清问题所在，从而制定科学合理的发展计划，采取有效的政策措施。

首先是思想观念问题。在不同的经济发展阶段，畜牧业有不同的发展目标。过去，畜牧业追求的是产量目标、产值目标、直接收入目标，基本上是从产品数量角度衡量发展成效，即使是产值与收入目标也是建立在“以量取胜”的基础上，较少考虑其就业功能、社会功能、环保功能和生物多样性功能等。但实际上畜牧业不同于其他产业，它具有很强的延展性，具有巨大的纵向一体化空间。但我国目前的农业政策仍囿于“猪粮安天下”的传统观念，耕地资源利用以种植粮食作物为主，不重视与畜牧业发展息息相关的饲料饲草业的发展，种粮与种草的政策支持悬殊。对于牧草，只看到生态功能，忽视了牧草作为独立产业需要专门的发展支持政策。在畜牧业发展，强调生产多，忽视加工和资源转化利用;强调生猪生产多，对其他畜禽产品缺少基础设施投入、科技支撑、政策支持和监督管理等。

其次是畜牧业支持政策尚未形成完整框架。发展现代畜牧业，必须充分发挥国家政策带动和投资引导作用。畜牧业发达国家都有较为成熟的支持政策体系和运作有效的管理制度;重视对良种化和种质资源保护工作的科技投入;有严格的动物防疫和畜产品质量安全控制体系;在家庭经营的基础上注重发挥社会化服务组织作用、市场体系完善、注重环保等。目前，我国畜牧业发展缺乏完整的政策框架设计，主要体现在：一是种植业与畜牧业缺乏良好的政策对接。二是畜牧业补贴政策整体规划缺乏、覆盖面有限、精准性不够，对关键性环节、基础设施建设、技术保障体系建设、主产区域、社会化服务的支持不够。三是畜牧业大产业的概念没有形成。而畜牧业的产品功能、生态功能、文化休闲功能、体育健身功能，为满足社会进步和文化发展的市场需要的多种功能的延伸同时都需要产业政策支持。

第三，支撑体系尚不健全。一是畜禽牧草良种繁育体系薄弱，养殖和加工技术落后，优质牧草种植技术、收获技术、贮藏技术缺乏。二是饲草料不足。我国豆粕、菜粕、棉粕、玉米蛋白粉、血浆血球蛋白粉等不足，饲料企业原材料越来越依赖进口。据测算，目前，中国饲料工业蛋白饲料短缺1000万吨，能量饲料短缺3000万吨。我国优质禾本科牧草主要来自北方天然草原，但肉牛、肉羊和奶牛养殖逐渐从牧区向农区转移，奶牛分布在大城市郊区。北方农区冬季常出现青饲料不足。南方青饲料资源丰富，但基础设施条件差，适宜南方气候的畜牧品种（特别是奶牛）不多。三是兽医管理体制不健全，防疫基础设施条件较差，动物防疫测报体系不健全，防控技术措施相对落后。目前，我国已经建立了覆盖各环节和各领域的监管体制，法律、标准、认证体系比较健全，检验检测技术水平快速提高，过程控制明显加强，疫病防控体系建设大为加强。但我国畜牧业生产方式落后，散养散放、规模小、兼业占比大，生产及防疫不规范，外来疫病威胁日益增大，宣传教育力度不够，疫病防控形势总体上仍是严峻的。

第四，畜产品质量安全要求越来越高。随着城乡居民收入水平增加、生活水平提高，人们对优质、安全、营养的畜产品需求不断增大，特别是对畜产品质量安全要求越来越高。当前，我国畜牧业行业仍存在不少质量安全隐患，需要加强监管和行业自律，彻底杜绝非法使用违禁药物、制售假冒伪劣饲料、兽药残留等问题。

第五，缺乏有效的产销调控手段。近年来，我国畜产品市场，尤其是生猪市场的波动幅度非常大，迫切需要减少市场振荡。由于饲料原料价格上涨推高养殖成本，盲目生产扩张和信息不对称造成产销衔接出现困难，需要有效的市场调控工具发挥作用。

我国现代畜牧业发展的定位与政策设计

目前，我国城乡居民食物消费已经进入结构转型期，畜牧业发展面临的资源环境压力严峻，消费者对健康、营养和多样化的要求更明显，养殖风险与市场波动问题日益突出，环保和质量安全要求更严苛，畜牧业须在新的挑战中不断发展。要实现这一目标，必须统一思想、转变观念，明确定位，对今后的畜牧业发展政策进行完整设计。

当前，我国畜牧业从总量上已经越过了供不应求的发展阶段，到了产量、质量并举，效率、环保并重的发展阶段。在这一发展阶段，畜牧业在农业产业中的地位将不断提升，草食畜牧业的发展越来越突出;标准化规模化养殖势在必行、产业化趋势日益明显;人民对畜产品的质量安全要求不断提高、生态绿色环保畜产品市场需求不断增加。这就要求调整农牧业结构，转变畜牧业发展方式，实现节能减排环保安全的可持续发展。概括起来，我国畜牧业发展要实现的目标任务就是：调结构、控风险、保质量、提效率、促环保。

从各国发展实际来看，畜牧业发展到一定阶段以后，不仅要制定关于整个畜牧业发展的政策框架，而且要在不同发展阶段针对不同区域产业结构特征、市场潜在需求等实际情况，有重点地制定符合品种特征的政策。我国幅员辽阔，各地资源基础千差万别，既有农区畜牧业又有牧区畜牧业，既有干旱半干旱的草地、又有温暖湿润的亚高山气候，畜牧业发展的资源条件多样化;另一方面，我国城乡居民消费层次多样，猪肉、鸡肉都有传统市场，牛羊肉产品市场需求也在快速增加;除肉类消费需求外，市场上对精深加工业畜产品的需求也在快速增加。因此，针对特定发展阶段、区域特色、品种生物学特性、质量安全控制状况、市场变化情况、国际贸易状况等制定专门政策，采取专门措施，走差异化、多层次、多元化发展之路。

一是调整农牧业结构，利用好两个资源、两个市场。调整畜牧业生产结构。随着饲料粮供给压力和环境压力加大，生猪生产趋于稳定，草食畜牧业则快速发展。要在稳定传统品种的基础上，加快肉牛、奶牛、肉羊等品种及其他特色品种的发展。在北方草原区，创建品牌畜牧业和借助草原文化传统发展与旅游商务文化产业等相结合的高端化畜牧业。走“粮草兼顾、农牧结合”的路子。合理利用土地资源，遵照“宜农则农，宜草则草”的原则，减轻耕地和水资源压力。在北方草原重点开发紫花苜蓿、优质禾本科牧草;针对北方越冬青贮饲料不足，加强青贮饲料贮藏基地建设;在传统农区继续利用好谷物、秸秆资源保持畜禽养殖的合理发展;积极开发饲草资源，加大优质饲草基地建设投资力度，扩大专用饲料作物种植面积;积极探索南方草山草坡开发利用途径，加快实施南方现代草地畜牧业推进行动，恢复草地植被和适度发展人工饲草料地;在南方闲置农田上适度发展种草，加快发展草食家畜等。抓紧研究畜牧业的“走出去”政策。适当鼓励支持农业企业“走出去”。适度增加肉类、饲料进口，适度增加大豆等非基本需求农产品的进口。搞好品种的余缺调剂，满足国内市场需求。实施“走出去”战略，与水土资源丰富国家开展一批饲料生产项目。加强生物饲料资助研发力度。

二是完善畜牧业支持保护体系，稳定产业发展基础。健全畜牧业生产补贴制度。研究畜禽种业发展政策，涉及地方品种保种开发、育种机制和育种投入政策等，加快提升国内畜禽育种水平。加大畜禽品种改良扶持力度，重点支持南方适宜畜禽品种的培育工作。要加大饲料研发投入，充分开发和利用各种来源的营养成分，强化基础和应用研究。鼓励和支持企业研发。在农机补贴中增加先进养殖设备补贴目录。加强公共服务体系建设。要在教育、科技创新、技术推广、价格支持等方面加大支持力度，健全服务体系。加大对养殖户的信贷支持。增加畜牧业公共投资，推进畜舍标准化建设。重点加强畜牧业基础设施建设，加大道路、通讯、市场设施和饲草基地建设投资。加强畜牧科技研究，健全疫病防治和饲养技术推广体系，加大职业教育培训力度等。

三是控制好自然风险、疫病风险和社会风险。加大畜牧业保险政策支持力度。建议在生猪、奶牛政策性保险的基础上，加大保费补贴力度，拓宽保险覆盖范围，积极开展价格保险试点，摸索经验。要加强动物防疫体系建设。从安全监管体制、法律法规、标准、检验检测、认证认可、科技、信息交流等方面，强化食品安全控制支撑。有关各方密切配合、相互协作，共同完善安全控制体系。要加大无规定疫病区建设力度，积极推行健康养殖模式。健全疫情监测网络、基础设施装备和机构队伍，提升动物疫情监测预警能力和应急管理能力。平抑市场周期性波动。探索开展产业总量调控引导机制试点，逐步形成市场主导、政府推动的生产许可准入制度，提升经营者素质，提高行业发展质量，并对养殖规模和产量进行调控，为实现供求结构平衡、平抑价格波动奠定基础。推行契约化经营。积极发展契约经营，发展期货市场。建立完善的肉类储备制度。

四是加快提升生产效率，增强畜牧业核心竞争力。加快畜产品加工业发展。扩大冷却肉生产，延长肉品保质期。完善供应链，与城市超市建立直销关系，提升品牌。大力发展奶制品加工业。提升制革业和羊毛加工业层次。加快科技创新。加大动物良种工程实施力度，创新繁育体制，推进育繁推一体化。加快舍饲半舍饲养殖业发展，提高集约化水平。改善设施条件、提升机械化水平，提高畜牧业生产的规模化、组织化、专业化水平。加快产品创新，加快畜牧业机械工业改革发展。

五是保质量、促环保。加强质量安全控制。实行规范的市场准入制度，强化溯源管理。健全标准体系;加强信息系统建设;积极推行健康养殖模式，加强过程控制和源头控制;强化地方对食品安全监管的统一和协调;发挥行业组织自律，加强社会监督;从监管体制、法律法规标准、检验检测、认证认可、科技、信息交流等方面下工夫;鼓励开展食品安全认证等。完善草原生态补偿机制。改变补偿范围窄、标准低、补偿资金来源渠道和补偿方式单一、补偿资金支付和管理办法不完善等问题。加快草原确权承包，明晰南方草地和半农半牧区草原权属。加快明确省级生态功能区划和功能定位。强化基础研究工作和技术支撑，摸清生态区域、生态保护者的底数。在国家和地方层面，抓紧研究横向生态补偿的法律依据和政策规范。进行资源税改革和环境税制定的研究。加快环保低碳的设施畜牧业发展。加大对养殖畜舍标准化改造补贴力度，对养殖场所的水、电、路、防疫室、储料库、粪污处理设施改造予以补贴。进一步发展农村能源政策，包括农村沼气工程社会化后续服务、大型沼气工程项目扶持、沼气发电后并入电网、沼气能源综合利用等，以提升沼气能源商业开发利用价值。

（作者系农业部农村经济研究中心研究员）