张晓山

自《农民专业合作社法》实施6年多来，我国农民专业合作社发展迅猛，但也面临着新的挑战。当前农民专业合作社的发展呈现异质性、多样性的特点，水平参差不齐。如何促进我国农民合作社健康发展，笔者有几点思考。

“发展合作经济”与“发展壮大集体经济”二者如何契合

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出：“坚持家庭经营在农业中的基础性地位，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新。坚持农村土地集体所有权，依法维护农民土地承包经营权，发展壮大集体经济”。同时提出：“鼓励农村发展合作经济”。

农民拥有的最大的财产是他们以农村集体经济组织成员身份所共同拥有的农村土地。《决定》在论述赋予农民更多财产权利、促进农业和农村发展时，往往要涉及农村集体。仅在《决定》第11条、20条和21条中，就有7处涉及“集体”这个词。但什么是集体？农村集体的内涵与外延是什么？农村集体经济未来向何处去？如何实现“发展合作经济”与“发展壮大集体经济”之间的契合？

（一）集体经济重振旗鼓

改革开放后，相当数量的行政村成为空壳村，除了土地外，没有什么集体资产。据统计，1996年全国72.6万个村中，当年无集体经济收益的村占30.8%，当年集体经济收益在5万元以下的村占42.9%，集体经济收益5至10万元的村占13.5%，集体经济收益10万元以上的村占12.8%。

在工业化、城镇化进程中，一部分集体所有的农地被征用，转为非农建设用地，村集体也有可能获取一部分土地改变用途的增值收益。土地整治工作的推进，农村最大的也是最有潜在价值的一块资产（土地）也出现了增量，在增减挂钩、占补平衡的政策执行中，村集体也有可能获得新的收入来源。农村集体通过获得土地增值收益，增强了自身发展的物质基础。2012年，无锡902个行政村，一共有302亿元的净资产，村均集体收入568万元。在新的形势下，落实《决定》的政策举措，村集体还有可能获取一部分土地改变用途后可观的增值收益。据报道，在深圳进行了全国首宗集体建设用地入市的探索后，深圳宝安区凤凰社区即可获得3480万元的土地收益以及13980平方米的产业配套物业。

面临这些新的问题，如何建立相关制度，通过多种途径来探索集体经济的有效实现形式，使集体资产保值增值，集体成员获得可持续发展的机会和收益，避免重走导致原有集体经济溃败的老路，避免新的集体经济再次蜕变为“干部经济”，这是值得探索的一个问题。

（二）厘清村委会和村集体经济组织之间的关系

2010年新修订的《村民委员会组织法》第8条规定：“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”，但下面紧接着又说：“村民委员会应当尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权”，这本身就是矛盾的。现行法律的有关规定使得村委会和村集体经济组织职能交叉，相关法律使得村委会（及村民小组）和村集体经济组织都有权占有和管理包括农用地和农村集体建设用地在内的农村土地和其他集体资产，赋予二者同样的合法性。农村集体资产由谁处置，没有明确的法律规定。

当前迫切需要通过改革试验，以国务院行政法规的形式形成《农村社区集体经济组织条例》，在条件成熟时推动农村集体经济组织的立法进程。要通过法律法规明确村组集体经济组织的内涵外延及其权能，明确村组集体经济组织成员资格的取得及退出机制，成员的责任、权利和义务。在此基础上，使集体经济组织成员的个人成员权利与财产权利相统一。同时要厘清村委会和村集体经济组织之间的关系。村委会作为农村社区性的自治组织，它为本社区全体居民进行社会管理和提供公共服务的支出要纳入地方财政预算。要使村民委员会仅仅承担村庄的公共服务职能，把土地等集体资产的管理权完全剥离到农民集体经济组织手中。

（三）“发展合作经济”与“发展壮大集体经济”二者如何契合

《决定》提出：“保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”。2014年中央1号文件提出：“推动农村集体产权股份合作制改革，保障农民集体经济组织成员权利，赋予农民对落实到户的集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权，建立农村产权流转交易市场，加强农村集体资金、资产、资源管理，提高集体经济组织资产运营管理水平，发展壮大农村集体经济”。

集体资产通过确权、登记和颁证工作，明晰产权，使股权固化、地权固化、房权固化，其实质是确定某个时点具有资格的集体经济组织成员对于集体资产或资源各自的份额，是确定某个时点的公平，即起点的公平。但未来集体经济的发展方向应是从封闭走向开放，从固化走向流动，固化是为了更好地流动。在产权清晰的基础上，通过股份合作的形式，促进股权、地权和房权的流动，有进有出，增资扩股。

党的十八届三中全会首次明确混合所有制经济是我国基本经济制度的重要实现形式。农村集体经济未来的走向可能成为现代企业制度的一种有机组成形式，一种以股份合作制为主体的多元化混合型的市场经营主体，集体经济的这种嬗变将使它融合合作经济及其他经济形式的优点，得以保持经济活力和市场竞争力。

如何在深化农村金融体制改革中促进真正的农村合作金融的发展

党的十七届三中全会、十八届三中全会都对合作社开展信用合作提出了要求，2014年中央1号文件提出：“发展新型农村合作金融组织。在管理民主、运行规范、带动力强的农民合作社和供销合作社基础上，培育发展农村合作金融，不断丰富农村地区金融机构类型。坚持社员制、封闭性原则，在不对外吸储放贷、不支付固定回报的前提下，推动社区性农村资金互助组织发展”。

世界各国农村金融发展的实践证明，在多元化、竞争性的农村金融体系中，合作金融应是其中一个重要的组成部分。没有合作金融的支持，我国的农民合作社也很难发展壮大起来。但现在我国并没有真正意义上的农民所有、农民控制、为农民提供金融服务的正规的农民合作金融组织。根据银监会的数据，截至2013年5月底，银监会批准组建的农村资金互助社仅49家，资产总额15.3亿元。此外是各类型的民间信用合作组织。如各级扶贫办组建的以财政扶贫资金为引导的村级扶贫互助社覆盖了全国1.6万个贫困村;全国扶贫基金会组建的农户自立服务社在全国约70余家。部分省份试点组建农民资金互助社，其中多数没有注册登记。全国还有876家村镇银行，5267家小额贷款公司。

（一）农村经济活动中的金融乱象

当前在农村的经济活动中，一些以资金赢利为目的的公司或放款人以合作社资金互助会的名义来吸储和放贷赢利，混淆了合作金融与民间借贷的界限，扰乱了金融秩序。在此形势下，江苏灌南、浙江温州、吉林四平、河南濮阳、河北易县等地合作社资金互助部泛滥，灌南甚至爆发了四家资金互助社关门，数千群众讨账政府买单的恶劣事件。据报道，近几年，盐城当地开设了几十家“农民资金互助合作社”，这些合作社经当地农业主管批准成立，并获得了由当地民政局核发的“民办非企业单位”登记证书。合作社通过吸储和放贷的方式经营运转，并向储户承诺，存款到期后储户不仅可以得到利息，还可以得到分红。但从2013年初开始，盐城市亭湖区内陆续有多家合作社人去钱空，众多储户的存款也无法兑付。

银监会主席尚福林受国务院委托做的“国务院关于农村金融改革发展工作情况的报告”中指出：“政策性金融缺位、商业性金融错位、合作性金融发展无序的问题相对突出”。“准金融组织监管制度存在缺陷。对小贷公司、担保公司等多种形式的准金融组织，以及农民专业合作社内部的信用合作，有的没有落实监管责任，有的监管标准和制度不统一，存在着外部管理盲区和引导支持不足的问题。”

（二）促进农村金融体制的改革

当前应进一步明确合作金融的基本性质，有效防止合作金融的异化。合作金融组织所遵循的原则使它有别于其他类型的金融组织，具体体现在：农民合作金融组织将本地的资金用于本社区，从而促进本地区农业及农村的发展，保护农民的利益，而一些其他类型的正规金融组织往往通过垂直渠道使本地区的资金流失;农村合作金融组织主要是为农民成员服务，它的成员与贷款对象应具有同一性，因而在一些国家，它在纳税方面可享有一定的优惠;合作金融组织应坚持非营利性。所说的非营利，是指不单纯追求利润，并不是不要赢利。任何一个经济组织如不能通过其经营获利，则无法生存壮大。

建立农民合作金融组织重要的不是使成员获得资本的红利，而是以这种融资方式使农民能较容易地得到稀缺生产要素—资金，从而提高其经营的经济效率。我国在深化农村金融体制改革的进程中，应制定完备和明确的政策法规及条例，使各种金融成分各归其位，有效防止合作金融的异化。2014年中央1号文件：“适时制定农村合作金融发展管理办法”。国务院尽快出台发展农村合作金融的具体指导意见，进一步明确合作金融的基本性质，要重点鼓励和促进真正的农村信用合作的发展，这是其他类型农民合作社健康可持续发展的重要条件。

应该以社区为依托发展农民的资金互助组织。合作社开展资金互助，应首选以农民成员为主体、地缘性强、相对封闭的合作社，以熟人社会为基础，充分利用邻里亲友间的信用作为无形的抵押资产，保证资金的安全运营。

国家在对合作社的扶持及其应注意的问题

（一）对合作社的扶持政策相继出台

近几年的中央1号文件和党的十八届三中全会都提出了扶持农民合作社的优惠政策。在信用评定基础上对示范社开展联合授信，有条件的地方予以贷款贴息。对示范社建设鲜活农产品仓储物流设施、兴办农产品加工业给予补助;允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社，允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护;增加农民合作社发展资金，支持合作社改善生产经营条件、增强发展能力。逐步扩大农村土地整理、农业综合开发、农田水利建设、农技推广等涉农项目由合作社承担的规模;完善合作社税收优惠政策，把合作社纳入国民经济统计并作为单独纳税主体列入税务登记。这些政策一方面把合作社作为一种特殊的市场经济主体给予扶持，另一方面将示范社作为重点扶持对象。

（二）国家在扶持合作社时应注意的问题

一种意见认为：农民合作有很多好处，但现实中农民合作面临不少问题，如合作社利用国家政策为自己谋利益的多，而愿意为其他农户提供帮助的少。把政府项目、财政补助形成的资产交给合作社，可能会影响多种经营主体之间的公平竞争。另一种意见则认为：应该鼓励从“扶持龙头企业就是扶持农民”到“扶持合作社就是扶持农民”的政策转变。

但扶持合作社，究竟是合作社哪部分成员获益最多？实践证明，一项有含金量的政策出台，往往是强势集团先知先觉，首先抢占制高点，来抢先利用政策的优惠措施，而弱势群体在获取政策扶持上往往处于不利地位。具体到合作社，在龙头企业领办和大股东领办的合作社中，当政府资金和优惠政策注入时，会不会出现“精英俘获”的问题？“精英俘获”在这里具体是指精英对发展资金和项目信息的获取、发言权的控制以及对资金及项目的较强的可接近性、可获得性。这个问题应引起注意。

（作者系中国农村合作经济管理学会理事长）