狄金华

中国式普法实践

狄金华

一

法律对于中国社会而言并不是决然的新事物，从商鞅的变法到大清律例构成了中国传统法律的基本线索。然而，法律真正作为中国基层社会治理的准则并不具有悠久的传统，它只是在晚清以来才被提上日程。法治在被引入到中国近代社会之初被赋予了特定的历史使命，即将法治视为育民救国的良药。但是，陷于内忧外患的晚清政府最后所抓的“救命稻草”并没有挽回自己被终结的命运，晚清的法治实践未取得预期的目标，晚清政府也在革命的炮火中被终结。对于戊戌变法的失败，余英时先生在百年之后撰文指出，导致戊戌变法失败的根本原因是“国家利益与王朝利益之间的冲突”；这似乎也扣合了钱穆先生对“清代部族政权”的分析，即满清将部族政治置于国家政治之上，宁可放弃变法给国家带来的利益也绝不肯牺牲“一族专政”。

民国初年颁行六法体系，亦指向强国育民，但法律实践的效果却又一次偏离了决策者的初衷。不仅宏观的大陆法系的法律框架未能稳固建立，而且微观的法律实践亦破坏了基层社会既有的秩序。后者有费孝通的文字为证：“在乡间普通人还是怕打官司的，但是新的司法制度却已推行下乡了。那些不容于乡土伦理的人物从此却找到了一种新的保障。他们可以不服乡间的调解而告到司法处去。当然，在理论上，这是好现象，因为这样才能破坏原有的乡土社会的传统，使中国能走上现代化的道路。但是事实上，到司法处去打官司的，正是那些乡间所认为‘败类’的人物。依着现行法去判决（且把贪污那一套除外），时常可以和地方传统不合。乡间认为坏的行为却正可以是合法的行为，于是司法处在乡下人的眼光中成了一个包庇作恶的机构了。”

虽然费老认为，无视社会基础差异的法律移植所带来的后果只能是“法治秩序的好处未得，而破坏礼治秩序的弊端都已先发生了”；但费老仍乐观地认为，这种不适应是中国现代化历程中的必经阶段。他不仅不反对在乡村社会引入法律，就像他不反对文字下乡一样，相反认为这是现代化的目标（预期）之一，他所强调的是需要对社会结构和人的思想观念进行一番相应的改革。在此后的六十余年间，费老所描述的那个“熟人的社会”被历史性地卷入到现代化洪流之中而发生了变化，社会结构发生了变化，人的思想观念亦发生了改变。在此过程中，文字和司法也都下了乡。

与文字的下乡相比，法律下乡虽然是晚了一点，但其对于农村基层社会的影响却是深远的。法律下乡不仅使“普法”的标语贴到了田间地头，法律的机构在乡村驻扎了下来：派出所、法庭、司法所和法律服务所都在乡村有了自己的辖区，公安、法官、司法助理员也都有了独立的编制；更为关键的是，它开始使祖祖辈辈远离法律的乡民感受到了法律就在他们身边。在湖北农村做调查时，我听到了一个关于偷鱼贼的故事。这个故事本身并不复杂，但在当地的影响却不小。故事的主人公是一个赵姓村民，他承包了村外的鱼塘用以养鱼。一天晚上，邻村的岳某到赵某鱼塘偷鱼，被看鱼的赵某及其兄弟逮了个正着。赵家兄弟在证据确凿的情况下，暴打岳某一顿后，将其放走。被打的岳某回家后，到医院进行了简单治疗后，约集自己的兄弟与侄子，到赵某家中要求赔偿，并扬言，赵某的行为已经违反刑法，如果他报案，赵某将被判刑。赵某在咨询了镇司法所的工作人员后，得知确实如岳某所言，若岳某报案，依法赵某确实会受到处罚。鉴于“出钱免灾”的考虑，经过中间人调解，赵某最终赔偿了岳某医药费、营养费和误工费。事后，赵某逢人就感慨：“早知如此，还不如就让他把那点鱼偷走算了，也不用背这个‘黑时’（倒大霉，吃大亏）。”村里人也很同情赵某，但很快村民就转换话题，说这个社会怎么也不能违法。在当地的传统中，逮到强盗后，打一顿是常事，被打的强盗理屈，也没有什么可委屈的。现在，岳某以法律为依据“要挟”赵某，除了暂时让村民陷入了“秋菊的困惑”之外，也让村民们知道法律在乡村社会也是会发生作用的，自己随时可能违法，同时也随时可以用法律来进行自我保护。就这一故事而言，乡村社会的研究者一般都不会觉得太新奇，因为它似乎是1940年代费孝通先生所讲述的那个奸夫故事的翻版，但与费老所讲述故事中村民们对送法下乡“包庇”作恶者的强烈愤慨不同，这里村民的反应要温和得多，甚至他们认为“在任何情况下私自打人都是违法的”。人们对获得法律保护的盗鱼贼并没有过多地指责，也未更多地责备司法对盗鱼贼的保护，这种不同于研究者所预想的“淡定”从某种程度上或许预示着当下的乡村社会已与外来法律实践具有某种亲和性。

对于一个谙熟乡村社会行事规则的人而言，乡村社会内的为人处事有它自己的一套方式，这个方式常常被学者们称之为“地方性规范”。与法律规则不同，地方性规范所形塑的是人们彼此之间有差别的行为图式，即针对互动对象的不同而采取不同的行为，是“见人说人话，见鬼说鬼话”的灵活处理；而法律所形塑的则是一种普遍意义的行为图式——法律面前人人平等，这种呆板的处事规则常常令行为者在乡村社会内部遭到鄙夷。不论怎样，国家总想推动法律在乡村社会实践，但当国家制订出法律并试图在乡村推广时，它确实面临费老所预言的乡土社会结构与乡村人思想观念的不适用。有研究者将这种不适用视为是国家转型过程中政府推动的国家成文法与地方社会既有习惯法之间的紧张，是国家推动的新“大传统”与乡村社会既存“小传统”之间的不适。法学家通常将这种冲突与失序视为是不同法律文化之间的碰撞，认为“正式法所代表的是一套农民所不熟悉的知识和规则，在很多情况下，它们与乡土社会的生活逻辑并不一致”（克利福德·吉尔兹《地方性知识》）。从人类学的角度来看，这种外来法律与地方性知识之间的冲突与对抗是“法律的语言混乱”，并认为这种混乱是导致诸多第三世界秩序混乱的一个重要原因（朱晓阳《面向法律的语言混乱》）。我们必须看到，法律下乡所带来的“未被意料的后果”并不仅仅体现在国家法这一“大传统”与地方规范“小传统”之间的张力，更为重要的是法律下乡后农村基层开始出现“权利义务因乡民们的‘自私自利’而不必须，维持秩序仅靠‘权利义务’而不可得”（亓同惠《共鸣下的传统与传统下的独白》）的困境。如果说法律所规训的权利与义务是硬币的一体两面，那么当今诸多乡民在接受法律赋予其权利的光环时，却不愿承受法律规定其应担当的义务。这种异化了的法律实践正是“无功德法治”兴起的一种彰显。

通常而言，构建普遍主义行为图式的现代法律真正进入乡村社会还只是近三十余年的事。它是如何进入乡村社会，如何与地方性规范进行碰撞，这构成了当下乡村治理转型在规则层面的景象，且亦是近三十年乡村治理转型的本质与内核。只有把握了法律这一公共规则在乡村社会治理实践中的脉搏，才能深切理解基层治理的实践形态，并由此切中当下乡村治理困境的真正缘由。以往，人们过于强调外来规则与本土的地方性知识传统之间的冲突，并将其视为地方社会失序的重要原因，这一分析路径主要是基于一种广泛认可的见解：对规则的认同是依照规则实践的前提，而外在的规则由于缺乏特定的社会基础与文化基础很难为本土的民众所认同。这种分析在强调结构对个体行为约制能力时，常常忽视了国家推动的制度变迁对社会生活的影响，同时基层政府在地方秩序维系中的能动性也很少获得学术界的重视。正是因为如此，或许我们有必要先从国家推动的法律下乡来勾画国家转型过程中所推进的新的治理技术，以及这种治理技术在乡村社会的实践形态和“未被意料的后果”。

二

晚近的普法进行短期的溯源则必然要提及1970年代末的“法制建设”。虽然这一时期的“法制建设”传承着晚清至民国以降百年中国“法制建国”的宏愿，但正如许章润所说，1970年代末启动的“法制建设”与后者的“工具性托付”有所差异，前者“强烈的”工具性托付依循的是“稳定”与“发展”这一主轴，而以“稳定”为第一要义，主要表现为稳定社会秩序、重构政制、维续政体、有效保障经济建设等指标。这种法制建设的诉求不仅源于“十年动乱”之后时人对安定和平的渴求与期盼，同时也是对国家权力逐步退出人们生产生活后社会失序局势下对新秩序的希冀。

在农村，当人民公社体制逐渐退出乡民的生产生活后，乡民一下子“自由”了，村社干部不再干涉乡民家庭内部的事务，乡民在生产与生活的安排上重新拥有了自己的决策权。同时，无论是在时间还是在空间上，乡民的身体都得以从土地上获得释放。分田到户的制度变迁在刺激乡民生产积极性的同时，亦使得农村剩余劳动力的问题随之呈现出来。农村中一些十八九岁和二十出头的年轻人，由于其父母能够完全承担农业劳动，这一些人首先从土地中解放出来。这些“游手好闲”的青年开始在乡村之中“游荡”，他们偷鸡摸狗、争勇斗狠，成为了乡村社会之中无人敢惹的人群。在这种背景下，农村社会的治安状况急剧下滑，小偷小摸现象大幅度增加，打架斗殴的治安事件层出不穷。这些乡村“游荡”的年轻伢不愿意种地，又没有其他的营生手段，三五成群地整天在乡间晃荡。与一般盗贼私密地进行偷盗不同，他们“三五个人走在路上，看到有几只鸡，他们就敢直接打了提走”。除了小偷小摸之外，更为嚣张的则是明抢。他们公开地在国道、省道上拦路抢劫。如果说，私密的偷窃尚表明偷窃者明知自己的行为“见不得人”，而存在一定的惧怕心理；那么公开的抢劫则表明他们畏惧心理的丧失。相较于偷窃，后者对于乡民心灵的震撼更为剧烈。一位农村妇女曾向我讲述，1982年底的一个晚上，她听见强盗在偷她的鸡，但她和丈夫都不敢起来抓强盗，害怕变偷为抢的强盗会伤害自己，直到确信强盗已经走远后，她才和丈夫起来检查鸡笼。

就全国而言，在1980年代初，全国的犯罪率出乎意料地增长。以1978年54.8万起为基数，刑事案件平均每年增加十万多起；到1981年时，全国的刑事立案达89万余起，发案率高达8.9/10000，这个数字已经接近解放初期的水平。不仅如此，一些新中国成立以来从未发生过的特大恶性案件也出现了。1980年1月杀害民警的“滨江路事件”、10月北京火车站的爆炸案，1981年4月北京的女中学生被猥亵事件，1983年6月呼伦贝尔盟的“六·一六”特大凶杀案等犯罪事件“井喷”而出。时任中顾委主任的邓小平称，“刑事案件、恶性案件大幅度增加，这种情况很不得人心。几年了，这股风不但没有压下去，反而发展了”。为了遏制这种风气的蔓延，邓小平指出：“可以组织一次、二次、三次严厉打击刑事犯罪活动的战役……一次战役打击他一大批，就这么干下去。”

农村社会中恶性事件的“井喷”令人们感到暴力威胁的时时存在，这一时期的乡民感到很没有安全感，“总觉得到处都是坏人”。人们迫切地希望政府能够出面制止这一局面。从这一个意义上讲，中央推行的“严打”不仅是国家顺应民意的一场社会治理运动，同时也是国家进一步确立自己政权合法性的治理实践。面对全国范围的社会失序，中共中央最终痛下决心进行整顿，中央于1983年遂即出台“严打”政策。就在这一年，中共中央作出《关于严厉打击刑事犯罪活动的决定》，随后全国人大常委发布《关于严惩严重危害社会治安的犯罪分子的决定》和《关于严惩严重破坏经济罪犯的决定》。在这次声势浩大的“严打”过程中，其所打击的主要是危害社会稳定的严重犯罪，即“严打”主要针对七类犯罪分子：流氓团伙分子，流窜作案分子，杀人犯、放火犯、爆炸犯、投毒犯、强奸犯、抢劫犯、重大盗窃犯，拐卖妇女儿童罪、引诱、容留、强迫妇女卖淫罪，有现行破坏活动的反动会道门分子，劳改逃跑犯、重新犯罪的劳改释放分子，现行反革命分子。这种打击对象的选择与确定，主要是因为这些犯罪对乡民的安全感产生了极大的冲击，而“严打”正是要消除这些犯罪分子对农村社会的消极影响。当中央“严打”的号角吹响后，各地纷纷配合中央的行动，召集地方职能部门召开政法工作紧急会议，传达贯彻中央的严打精神，并研究部署全县范围内的“从重从快”严厉打击刑事犯罪分子的统一行动。此一时期，农村基层干部获得了上级的“尚方宝剑”，遂将正义之剑指向了乡间的越轨者，在此期间发生的治安事件都被干脆利落地处理。按基层干部的说法，“‘严打’时，你只要做了五分钱的撇事，就能给你把材料整出来”。为了彻底地打击各种犯罪和治安事件，农村基层政府充分动员各村进行举报。只要村里举报，乡镇派出所就出警。“一般的小偷小摸，都抓进入（看守所）关十五天以下的拘留。”对于经历过这一时期的民众而言，“严打”留给他们的深刻记忆不仅包括这一时期对案件的处理迅速，同时也包括此时“从重从严”的处罚给予存在侥幸心理的社会越轨者以极大的威慑。在此一时期举行的公判大会上，公安机关在数落每一个犯罪分子的罪行之后，总是要补充一句“不杀不足以平民愤”。“民愤”就是犯罪分子的行为对人们心理造成的恐惧，“严打”所采取的“从重从严”不单是一种人们“恐惧”心理的释放，同时也可以看作是人们对犯罪分子的一种“报复”。这种报复性的处罚本身是以法律的方式实践着对法律的背离：它依照法律的相关规定进行审判，但较之正常的审判，它更重、更严。

“严打”期间，乡镇除了对所发生的犯罪进行“从重从严”的处罚外，各村还组织了“法治学习班”，将村中游手好闲、喜欢打架滋事的青少年组织到村里学习法律。在学习班中，这些青年需要学习《刑法》和《治安管理处罚条例》等法律知识，同时他们也必须写自己的思想认识和检讨。虽然学习班强制学习者进行思想反思、认识错误的方式明显是集体化时期批斗技术的遗留；但这一技术在与拘留、公判等“严打”时的其他技术配合实践时，其本质上已区别于集体化时期的批斗，因为集体化的批斗是以意识形态的标尺洞察越轨者的身体与实践，而此时学习班的反思则是试图依托法律来穿透他们的灵魂。

“严打”是国家以运动的形式进行的治理实践，在这一过程中，法律以非常规性的方式进入乡村社会。“严打”作为一种“运动式治理”技术的运用，是在国家治理资源匮缺导致常规化治安治理体系运作失灵的情况下，以党在革命战争年代获取的强大政治合法性为基础和依托，发动群众，在政治动员中集中与组织社会资源以达成国家的治理任务。但与传统社会主义时期的“批斗会”等运动式治理实践相比，“严打”所依托的准则是有所不同的，即虽然在这一过程中国家对于阶级划分的思想仍然有所遗留，但“严打”基本上依托法律的准则，以法律的名义进行审判与处罚。与此后送法下乡过程相比，此时的法律进场带有明显的非常规性，这不仅体现在其依托于“严打”这一运动的、非常态的治理实践而发生，而且体现在其以公判大会此类剧场化的治理形态而实现“在场”。法律的这一非常规性进场显然是背离于法律自身实践的理性。直到“严打”结束，国家推进普法教育，法律才以法律的理性面目进入乡村。

虽然“严打”的治理绩效是可观的，但其所需动员的组织资源与社会资源却是十分庞大的，因为这一治理手段在本质上悖逆于法治。当国家对社会的法治试图告别“严打”这一运动式治理方式时，它必须建立一种长效的治理机制，由此全国范围内的普法教育应运而生。为此，普法并不是普通的宣传教育工作，而是一项重要的政治工作，它是国家旨在通过法律知识的宣传与普及来实现对民众的社会教育与社会治理。1986年中共中央和国务院转发中宣部、司法部《关于向全体公民基本普及法律常识的五年规划》的通知。各地纷纷成立普法工作领导小组，办公室归属司法系统管理，从政法系统有关单位抽调人员组建办公室，在辖区范围内开展普法宣传教育工作。如果说“严打”时法律主要的治理对象是犯罪分子，因而令村民们觉得法律距普通人的生活较为遥远；那么1986年中央推动的“普法”教育，则是试图让法律进入到每一个普通人的正常生活之中，令每一个乡民都能“学法、用法、守法”，从而使法律实现对普通人的治理。

在“一五”普法期间，宣传的主要是“九法一例”，即《宪法》、《刑法》、《刑事诉讼法》、《经济合同法》、《婚姻法》、《继承法》、《民事诉讼法（试行）》、《兵役法》、《民族区域自治法》和《治安管理处罚条例》。为了完成普法工作的达标，基层司法工作人员入村进校，通过举办法制讲习班、发放法制资料以及印刷法制标语进行各种形式的法制宣传。普法工作主要针对的是普通乡民，希望乡民通过学习法律，树立法律观念，学会依法办事。虽然这一时期全国农村开始的“普法”教育工作是直接源于当年中共中央和国务院转发中宣部、司法部《关于向全体公民基本普及法律常识的五年规划》的通知，但对于农村基层而言，“普法”教育工作至少是有助于解决当时在乡村治理中出现的一些困境。这也就构成了农村“普法”实践的社会基础。在分田到户之后，乡民重新返回到以家户为基本单位的生产与生活之中。当集体解体，农户作为一个相对独立的利益体存在时，彼此之间利益的冲突变得显而易见。“普法”工作客观上正是面对这一局面，教育乡民要学法、守法，并按照法律来处理这些纠纷。因为分田到户之后，乡民之间的纠纷急剧增加，而村干部不愿再介入到“费力不讨好”的纠纷调解之中。对此，干部指责乡民目光狭隘、缺乏集体观念，乡民指责村干部无所作为。这两种不同的声音，背后却反应了一个共同的事实，即在集体化之后，乡村社会的结构与规范都发生了一定的变化。而“普法”所带来的法律，正是在这一背景之下，才成为一种乡村治理的规则获得乡村社会的重视。如果我们把国家的“普法”视为一种“知识作为规范的权力”（强世功《惩罚与法治：当代法治的兴起》）的实践，那么这种权力实践之所以成为可能，则必须依赖于乡民自己能够学法、懂法和守法，进而促使这种“知识作为规范的权力”得以实践。而1980年代，农村基层的“普法”工作基本上是依托村干部来进行落实。在大集体时代成长起来的村干部集体观念和责任意识尚存，这有利于“普法”工作的顺利开展。通过这些村干部，法律真正成为教育村民的一种工具。

当“一五”普法结束之后，第三次全国法制宣传教育工作会议又提出“二五”普法规划草案。与“一五”普法不同，“二五”普法要求不同的对象要学习对应的专业法知识，将法律知识运用到实际工作中去。如此，各地农村基层的普法实践方案中，对乡村企业进行法律宣传与法律教育成为其“二五”普法工作的主要内容。

总之，当人民公社解体，国家权力开始逐渐从村庄撤离之时，国家则试图通过法制这一路径来理顺乡村社会的一系列关系，推动乡民学法、懂法和守法，同时要求乡村干部依法办事。但总体而言，从1980年代中期到1990年代中期，国家推进的“一普”、“二普”主要是侧重对乡民的治理，即以法律作为准绳来规范乡民的行为、处理与协调乡民之间的各种关系。虽然两期“普法”对乡村干部的实践亦提出了依法办事的要求，但法律赋予乡村干部的权力要比中央对基层干部行为实践的约束强得多。其中最为直接的表现就是法律赋予了基层政府可以动用制度性的暴力（如法院、派出所等）来完成税费征收、计划生育工作的落实等乡村工作。因此，当法律成为一种治理手段时，法律治理化的特征就表现得尤为突出，基层司法作为一个治理机构，其在整个法律体系中的作用首先就是要解决无法用形式理性解决的实质理性问题，即治理问题。法律进入治理逻辑之后，其对于程序正义的追求就让位于对结果的强调，以结果为取向的摆平逻辑便充斥着基层司法的运作。这种局面在1990年代中后期开始，逐渐有所变化。

1996年中央推动实施“在全国范围内开展法制宣传教育的第三个五年规划”之后，又提出了“依法治国”的口号。国家的政策再次推动了地方法治化的进程。虽然教育乡民学法、知法、懂法、守法仍然是“三五”及其此后普法的重要内容，但“一五”、“二五”的普法主要教育的是乡民和农村的经纪人，从“三五”普法开始，就开始教育基层干部要学习法律，依照法律来治理基层政府了。自“三五”普法开始，法律对基层政权行政和治理工作的约束确实越来越强。从“三五”普法开始，中央政府就开始加强对基层政府行政行为的“合法律性”规范。这使得农村基层政府在此后的普法工作中制定了更多约束自己行为的规则，使自己的行为符合法律规范。对于农村基层干部而言，他们最为明显的感受就是在农业税费征收过程中他们已经没有强制性办法了。在1996年之前，乡镇干部下乡与村组干部一起落实税费征收任务时，若遇到拒交农业税费的“钉子户”，乡镇干部便可以动用派出所的力量来进行“威胁”和“拔钉子”。而1996年开始，在“依法治国”的政策下，国家开始逐步规范税费征收手段。1996年，在国家发布的减轻农民负担的13条规定中，明确提出“严禁动用专政工具和手段向农民收取钱物”。如此，司法力量在退出税费征收的同时，亦束缚了乡村干部以法律的名义对“钉子户”进行处罚的“权力”。

迫使农村基层政府遵循法律规范治理的压力部分是来自国家颁布的《关于全面推进依法行政的决定》以及后来颁布了《全面推进依法行政实施纲要》。1999年，国务院颁布实施《关于全面推进依法行政的决定》，开始实施执法“四制”，即责任制、错案过错追究制、公示制、督察制。这一系列制度的实施，表明国家不仅重视基层政府治理的结果，同时亦加强了基层政府完成治理任务的技术手段控制，这种行政问责制将基层政府的治理行为规训在法律的范围之内。用乡镇干部的话说，“以前做什么事，只要达到效果就行了，就能出政绩；现在不行了，做事要讲规则，要合法，否则要追究责任。”以农业税费的征收为例，在此之前，国家只需要按照任务目标收取税收即可，其以“目标责任管理制”的形式建立一套在行政发包和晋升竞争基础上的“政治锦标赛机制”。乡村干部只要能收取责任目标和工作指标所规定的任务，或高于规定的目标，其就能通过指标的胜出而获得晋升的机会与政治资源。而问责制则将乡村干部的税费征收限定在法律的规定范围内，同时将群体性事件、恶性事件的发生等一系列事件列为否决其工作的指标，如若发生上述事件，乡村干部则可能导致职位不保。这种问责制的运作逻辑不同于政治锦标赛而更像政治淘汰赛。当这种政治淘汰赛机制被引入到行政实践中时，基层政府在治理过程中日渐强调对规范的遵循。

“三五”普法的这一逻辑在“四五”普法时得到明显的体现。许多农村将“四五”普法的工作重点定位在机关干部学法、用法及依法行政。就“四五”普法工作而言，农村基层主要强调乡镇机关行政行为的符合法律性。“五五”普法继续延续了“三五”普法以降的“法律规训行政”逻辑，强调行政部门需要不断加强相关法律的学习，以此来推动行政行为的规范化。一位乡镇负责档案工作二十余年的干部在学习《档案“五五”普法基础读本》后的思想汇报中即提到“通过学习法律，我对档案这项工作越来越有较深刻的认识了”。

“依法行政”使得法律嵌入到行政过程中，实现了法律对行政的治理，形成治理的法律化，即治理以符合法律的形式来展开。治理的法律化虽然与法律的治理化有内在的联系，但二者的逻辑却是有所不同：法律的治理化是法律以治理的目的而实践，其遵循的是摆平逻辑，强调治理的结果（实质正义）；而治理的法律化则是以行政的方式展开实践，其遵循的是程序逻辑，强调的是治理过程（程序正义）。这种转变所带来的一个“未被意料的后果”（吉登斯语）就是，当“法律治理行政”使得基层政府只能以法律的方式，来进行乡村治理实践，其无法面对不守法的“钉子户”，对此基层政府只能是束手无策。由此，缺失治理权力的基层政府只能是陷入到“单向度的治理法律化”状态之中。当法律主要被用以治理行政时，基层政府只能依照合法律性的方式来实践。但由于“维稳”、“促和谐”等政治压力的考量，基层政府在面对处于违法边缘的“钉子户”时，没有任何强制性的措施来确保更大范围的利益获得保障以及公平的规则得以实践。

法律作为一种公共规则，其产生之初衷就是要调整和规训行为主体之间的行为，使不同的行为主体能够在一个共识的行为框架中展开互动，以形成大家能够接纳的社会秩序。就中国社会而言，特别是近三十年，法律的出现与运用是同治理问题相联系的，这亦是中国普法的最为重要的功能之一。当法治更多地体现为一种国家治理技术时，其开始背离法律本质的程序主义与正义宣言。法治与治理的结合使得法治自身的演变服从于治理的嬗变，当国家的治理目标发生变迁时，法治的内涵与功能亦随之而发生变化，法律这一公共规则所试图形塑的行为主体之间的普遍主义关系以及责权对等的行为图式却在普法实践中为治理的话语所湮没。

三

传统乡土社会的秩序是通过费孝通所说的“礼治”来进行实现的。“礼治”本身也是“规则之治”，即生活在乡土社会之中的人民都从礼俗来行为，这个礼俗规则的习得并不需要像法律下乡那样进行“普法”，它内化于乡民的生活之中。乡民由于“生于斯、长于斯”而对于这些规则从小就熟悉，不问理由而认为是当然的。当长期的教育与社会化逐渐将礼俗规则化约成内在的习惯时，维持乡村社会秩序就不再需要身外的权力钳制，而仅仅需要良心的约束。任何一个社会都免不了有越轨者、有边缘群体，这些群体的行为往往会挑战和践踏大家业已形成的“共识”。传统的乡土社会也不例外，但乡村社会内部自有一套约束与惩罚机制。“唾沫星子淹死人”，虽然有些夸张，但确实是乡村社会内部惩戒机制的真实写照，甚至让越轨者“生不如死”。传统的乡土社会是一个不流动的社会，大家祖祖辈辈都聚居在一起，一个人越轨，践踏了乡民共识的礼俗，伤及了村社的集体情感，他的家人可能都会受到他人的鄙夷，几代人都可能在村社中抬不起头来。这就构成了社区内有别于法律的惩戒约束。在这种约束背后，可以窥见，乡村社会内部存在着既有的道德观与是非观，即什么是对的，什么是错的。一个人虽然可以不大富大贵，但为人处事必须对得起天地良心。在村社中，穷者有穷者的操守，富者有富者的道义，富者据富而不承担相应的社区责任那便会落得“为富不仁”的骂名。

自中华帝国晚期开始，国家即开始推动法律规则在乡村社会的实践。此一时期国家推行的法律并不是大清律例之类的法令，而是西洋引入的法律体系。外来的法律在国家自上而下的推行中，本身就承载着不同于西洋国家语境的历史使命，即在建设现代民族国家的基础上“实现中华文明的复兴和国族的繁荣富强，同时建构优良政体，形成现代性的民族国家法权体系，使中华民族蔚为成熟的政治国族，进拓全球正义与人类的永久和平，而一以我民族国家的自立自强为期，维新维盛为务”。（许章润《中国的法治主义：背景分析（下）》）西洋法律准则与中国礼俗规则虽然可以简化为“法”与“情理”的区别，但无论是法还是情理都必须为乡民真正认可之后才能够内化为约束自身行为的准则。这正像法学家哈罗德·伯尔曼所言的那样——“法律必须被信仰，否则将形同虚设”。所以，前文所讲的那个偷鱼贼的故事，并不是乡村内部的理出了问题，而是乡村社会的人出了问题——他知道法律赋予了自己免受私人“执法”的权利，但忘了自己盗贼本身的道德不耻。

虽然在新中国的前三十年，国家以政制替代法制实现着社会的整合与治理，但这种运用蛮力的治理方式在浪费大量人力物力的同时，亦为自己树立了诸多的反对者。在拨乱反正之后，国家将主要的精力与资源从“斗争”转向“建设”，为了“团结一切可以团结的力量”，法治作为新的隐蔽而又节省的治理手段被启用，法律现代化亦成为中国社会三十年最响亮的口号之一。1980年代农村开启的以家庭联产承包责任制为特征的农村改革，使得国家将合同以及合同背后的法律规范引入到乡村社会的治理过程中。

与西方的法律现代性旨在解决共和传统中政府腐败的问题以及市民社会的兴起导致的民主政治问题和防止国家过度治理的问题中走向法治的道路不同，中国法律的现代性首先是为中国社会、经济的稳定发展保驾护航，完成以国家现代化为目标的治理问题。因此，当全社会在1980年代初出现社会治安混乱的时候，国家便着手推进比照法律从重从严地“严打”。当“严打”喧嚣过后，国家开始启用常规化的“法治”，即国家通过自上而下推动普法教育，试图以法制教育宣传来实现全社会成员自觉学法、知法、懂法和守法，以此来实现良好社会秩序的形成。在1990年代中期之前，国家在乡村推行的普法教育是多层面的，既对乡民有法制宣传，亦对乡村干部有执法要求。在这一时期，普法实践主要体现出对乡民守法的强调，要求乡民按照法律规范行事，执行国家的税收政策和计划生育政策。由于在普法中对乡民侧重强调其守法，而对乡镇政府则要求“执法必严、违法必究”。因此在“压力型体制”之下，乡镇既有约制乡民的动力，亦有约制乡民的权力。乡村两级在治理乡村社会时拥有充分的主动权。在1990年代中期之后（即从“三五”普法开始），国家政权便开始加大对基层政府执政行为的约制以及对乡村干部的治理，相反，村民逐渐从治理的视野中消逝，普法最终对于乡民而言只是被告之有何种权利。这种治理技术的变化在消解基层政府及其代理人的权威时，乡村两级一方面丧失了对乡民拖欠农业税费以及违背计划生育等“不守法”行为的强制约制力与处罚权，另一方面也失去了乡村社会主持“正义”的能力。这种法治建设“意外的后果”便是，法律在约束了基层执法能力和治理能力时，却无法促使实现乡民的自我守法实践。

三十年间，中国普法的实践展现出了一幅别样的景观，它偏离了政策规划者的预期，也突破了法律制定者的想象——国家政权近三十年间在逐步对村民赋权的同时，却缺失了对其义务的强调；市场主义与商品经济在伴随着私人生活发生转型之时，使其变成“自我中心主义的无公德的个人”，为了追求个人的利益而引入外来的公共规则，哪怕这种谋利行为有悖于村社内的道义伦理。如果说法律精神也是一种公德的话，我们不禁担忧，“无公德的法治化”正在兴起？！

狄金华，学者，现居武汉。曾在本刊发表文章《一路乡建》、《艾滋病的社会症候》。