章松茂

(武汉大学社会保障研究中心,湖北武汉 430072)

失地农民就业问题和对策分析
——基于湖北省失地农民社会保障问题调查的研究

章松茂

(武汉大学社会保障研究中心,湖北武汉 430072)

失地农民数量的急剧增长使之成为一个备受关注的议题,劳动力市场上的信息不畅、搜寻外部性的存在、基本信任的缺乏、城市化速度的过快和超调行为导致的就业断层是导致失地农民就业困难的原因,本文通过对湖北省失地农民社会保障问题的考察,基于调研数据对失地农民的安置与就业问题进行了研究,并给出了一些切实可行的政策建议。

社会保障 失地农民 就业

1 失地农民就业的现状分析

城镇化是中国经济保持快速发展的重要推动因素。同时，城市区域范围不断向周边地区扩展所带来的失地农民问题也越来越严重，并受到重大关注。据中国社科院公布的《2011年中国城市发展报告》，在我国城镇化率达到51.27%的同时，失地农民已超过4000万人，并以每年300万人的数量在增加。城镇化是中国经济发展的推动力，而失地农民就业问题的解决也迫在眉睫。土地对于农民而言不仅仅有着直接收益的功效，更兼具着生活保障、保持增值、土地继承和就业机会的多重意义(王克强，2000)。随着失地农民问题日益受到重视，各地区也陆续因地制宜地建立起了相应的解决方案，较有代表性的有：以上海市为代表的土地换保障的安置模式、以苏州市为代表的基本生活保障安置模式和以上饶县为代表的失地农民保险制度等(徐秋花，2006)。这些模式在一定程度上有助于失地农民生活问题的解决，但是，无论是失地农民生活水平的提高，还是养老、医疗等保险制度的持续跟进，亦或是城市的融入，最切实也最根本性的问题都在于失地农民再就业问题的解决(徐琴，2006)。

为了深入了解失地农民的基本就业状况，湖北省失地农民社会保障调查课题组对湖北省宜昌市、随州市和十堰市进行了实地调查，并在部分集中安置失地农民的社区进行了深度访谈，关于失地农民的就业现状主要得出如下分析：

1.1 无业状况普遍,且就业主要集中在次级市场

调查显示，在被调查的464位失地农民中，待业在家的失地农民人数为210人，占到整个失业农民数量的45.3%。在访谈中我们了解到，失地农民在土地被征之前，依靠着近郊离城市较近的优势，大部分都是在土地上种植蔬菜或者其他果类，然后将这些产品运到城市的市场上卖出以获得收入。土地被征之后，农民实际上是失去了习惯性的收入来源。因此，就业是失地农民在土地被征之后的首要任务，而实际上，大部分失地农民赋闲在家，就业率却十分低下，年龄较大的失地农民就业状况更差(如表1）。

除此之外，临时工占到整个失地农民的22%，明显高于其他工作，是失地农民再就业的主要方向。按照皮奥尔等人的二元制劳动力市场的划分，绝大多数的失地农民进入了次级市场，而不是初级市场。进入次级市场，意味着这些已经进入就业市场的失地农民的工资低、工作条件差且缺乏培训机会和晋升机制。

1.2 就业途径单一,政府就业促进政策失效

从表2可以看到，自己寻找和亲友介绍的人数占到93%。在失地农民就业途径上，传统的依靠亲情关系和地缘关系等占据很大的比例。与此截然不同的是，政府安置和中介介绍只占到2.9%，大部分农民花了半年以上才找到工作。从整个征地过程和土地的拍卖增值过程来看，政府几乎操作了整个过程，排斥了公众参与的作用，也排斥了市场在农地产权转移中的作用(李燕琼，2006)。在就业安置问题上，政府安置的少的可怜的比例与此形成鲜明的对比。城市化进程中，失地农民客观上为我国的城市化建设和经济的发展做出了巨大的贡献。政府安置亦或是政府通过其他的方式和途径促进失地农民就业是理所当然的。但是，政府的相关措施远远低于我们的预期。

1.3 就业稳定性差,对现有工作满意度低、积极性差

之所以说失地农民的就业稳定性差，主要是基于三个方面的考量：①是否签订劳动合同。在劳动市场上，只有签订了劳动合同，劳动者才能够受到劳动法的保护，在合同期限内不会被企业辞退。有资料显示，企业为提高经济效率，加强在市场上的竞争力，曾实现招工安置的90%都被辞退待岗。但是从上表中我们可以看出，有劳动合同的劳动者只占到整个已就业人数的24.9%;②已就业的失地农民对已经得到的工作的满意程度。只有对现有工作较为满意，劳动者才不会主动放弃现有的工作而重新回到寻求工作的状况，而在我们的调查数据中，对已有工作较为满意的进展到21.0%，这表明大部分已就业的失地农民对于已有工作只是作为一个底牌以期寻求新的工作;③失地农民就业的积极性。这里的失地农民的就业积极性以失地农民愿意申请农村最低生活保障的人数比例进行说明。从表3中我们可以看到，绝大部分失地农民愿意领取农村最低生活保障，失地农民对自己的就业信心不足，积极性较差。

表1 湖北失地农民就业状况(数据来源:根据湖北省失地农民社会保障调查课题调研数据整理得到)

表2 湖北失地农民就业途径(数据来源:根据湖北省失地农民社会保障调查课题调研数据整理得到)

表3 湖北部分失地农民就业稳定性状况(数据来源:根据湖北省失地农民社会保障调查课题调研数据整理得到)

2 我国失地农民就业困难的原因分析

2.1 劳资双方信息不畅,搜寻和匹配阻力大

在劳动力市场上企业和失地农民需要相互搜寻和匹配。①在长期的经济格局中，失地农民都是以第一产业为生，对于二三产业尤其是一些新兴产业知之甚少，②在城市化过程中，有相当大一部分征地是因为外地企业的进入，这些企业对周边地区失地农民的生产技能更是知之甚少。互相的不了解造成的信息不畅增大了市场摩擦。

工人的工资是工人和厂商在衡量了自身的两个选择和两个方面的均衡而得出的，只有在就业的效用现值大于维持失业状况的现值且公司在补充空缺能够带来利润并且利润大于成本时才能达成均衡，所以失业劳动者和在职劳动者的均衡工资会落在高于失业劳动者的保留工资而低于在职劳动者的生产率水平工资之间的区域内，并且，劳动者搜寻的摩擦力越大，劳动者的工资就越趋向于失业劳动者的保留工资(Berdett，Kenneth and Dale.T.Mortensen，1998)。由于失地农民与新办企业之间的巨大摩擦力，失地农民即使能够就业，就业待遇也必然会在一个较低的水平。

2.2 搜寻外部性的存在,就业不稳定性增大

失地农民失去土地之后，大部分地区仍然采用的是一次性安置的办法，即使有就业安置的内容效果往往也不是很好。失地农民都是依靠着地缘和血缘关系寻找工作。在挤出外部性和市场厚度外部性的作用下，往往容易产生两个问题：(1)由于失地农民就业压力大，雇用企业又占有市场厚度外部性的优势，雇用企业在有了更好地匹配条件时，往往会选择单方面的破坏合同，有的甚至在匹配之初就没有签订合同。不仅仅如此，就业压力大还使得失地农民较少地拒绝水平很低的工作，这也为日后的工作再搜寻埋下了隐患;(2)只有当匹配促成者获得全部匹配剩余时，才是有效率的。否则无效率(Mortensen，1982)。由于外部性的存在，失地农民和雇用企业往往需要花费很大的成本，而且这部分成本是不能依靠匹配剩余来对冲的，因此，双方搜寻强度都很低，从而失业率自然居高不下。

2.3 信任危机严重,协调失灵现象普遍

在劳动力市场上，个人对自身和对他人的期望都扮演着重要的角色。失地农民会根据整个的就业状况对自己的就业前景作出悲观的判断。企业同样也会根据大环境对失地农民劳动作出能力差的判断，进而对失地农民关闭就业的大门。其实，失地农民中的相当一部分人，都有着自己的特长，只要稍加培训，就可以成为相应岗位中合格的工人。但正是这种协调失灵，剥夺了他们的就业权利。这种现象不只是在就业市场，在银行贷款等等许多问题上都存在。

2.4 城市化速度过快,就业市场不宽松

近年来，中国城市化水平发展速度明显加快，失地农民人数激增，这给失地农民的就业带来巨大困难。这里从劳动力的市场流动和企业创造空缺职位这两个方面进行说明。

稳态失业率，失业率与职位空缺率之间存在着反方向变动关系。城市化速度过快，快速地产生了一大批的失地农民，这使得原本就不宽松的就业市场变得更加不宽松，使得职位空缺率朝着反方向运动，进一步加剧了就业的困难。

从企业创造空缺职位的过程来看，职位空缺的进入条件为，工资和劳动力市场的宽松指数也存在着反方向的变动关系。因为待就业人数的激增，企业在搜寻过程中成本更大，因此，企业只能降低工资水平以保持零利润(黄海龙，2010)。

3 完善失地农民就业的对策建议

失地农民的就业问题日益受到更多的关注，包括就业空间的创造、公平补偿、利益机制的分享、就业服务体系的完善和社保机制的完善等许多较好的建议也被陆续提出甚至被采纳。从前文分析中，我们发现失地农民在就业市场中存在像就业信息不畅、搜寻外部性、协调失灵、就业市场紧张和就业断层等一些问题，以下建议对这些问题的解决有一定的参考作用。

3.1 加大宣传的力度和幅度,保障信息的有效传递

在调查中，我们发现政府的宣传工作基本上都是在土地即将被征的时候开始，并且在整个征地过程中主要都是依靠政府征地是天经地义这样一种立场直接将要征地的信息和补偿标准告知农民，周期短，力度小。另外，政府对于失地农民就业问题的宣传和信息释放主要是针对失地农民本身，对征地单位却很少涉及。

对失地农民和征地单位双方的宣传周期延长和宣传幅度的加大不仅可以起到减缓就业市场的摩擦，减少搜寻成本的作用，还有利于加深企业对失地农民的了解，增强失地农民对于未来就业的信心，从而减少协调失灵现象的产生。这是因为政府对宣传工作的重视对于征地单位和失地农民来说都是对征地工作的一种保障。政府在征地之前就应该对整个城市化过程有一个日程安排，在征地之前应该和企业进行失地农民安置方面的相关讨论，在就业的问题上也应该在征地之前和失地农民进行交流和互动，切实发挥出服务型政府的优势。

3.2 加强失地农民法制观念,切实落实失地农民的失业救助

失地农民的法制观念淡薄导致失地农民成为就业市场上的弱势群体，也增加了失地农民就业的不稳定性。只有签订劳动合同以后，劳动者才能够受到劳动法的保护，劳动者的社会福利、社会保险等权利和待遇才能够切实受到法律保护。在就业市场较为紧张的情况下，失地农民往往由于迫切需要找到一份工作而忽视了劳动合同等硬件措施的配套，是较为短视的。

增强失地农民就业稳定性的另一个重要方面就是要跟进失地农民的失业救助。其实，农民不仅是一种身份，更是一种职业，失地农民土地被征之后，失地农民实质上是出于一种失业状态，应该享有失业救助。失业救助的作用在于：(1)失地农民在失业之后能够领取到少量但可以基本维持生活的资金补助;(2)有了失业救助以后，失地农民会提前在心里存在一个工作预期，从而对工作环境和工资待遇等都会有一个限制，增加他们对一些自己本身不满意工作的拒绝率，从而能够减少二次匹配，增强了失地农民再就业的稳定性。

3.3 从城市化转变为城镇化,宽松就业市场

50%的城市化率是从“量变”到“质变”的临界点。达到这个量变之后，城乡逐渐融合，劳动力双向流动。在达到这个指标后，就应该更多地以农村为中心，从城市化向城镇化转变，我国的大城市对就业的吸附能力在逐渐减弱，加大对中小城市和农村的投入十分重要。

2011年我国城市化水平已经突破50%，虽然有学者提出我国的城市化的真实水平并未到达这个数字，但是，50%只是一个相对概念，当城市对劳动力的吸纳能力不够，当城乡发展差距日益扩大的时候，就应该及时由城市化发展战略转向城镇化发展战略。就目前来说，我国劳动力市场上每年都有部分劳动者找不到合适自己的工作岗位，在此时推进城镇化战略的实施，向农村给予更大的倾斜，尤其是资金倾斜和人才倾斜是很有必要的。

3.4 完善公共就业服务体系,提高匹配效率

要提高失地农民就业市场上的匹配效率，就我国目前的情况来说，主要是将失地农民纳入到公共就业服务体系当中，按照公共就业服务均等化的原则重视失地农民问题。市场的自动搜寻是不能够达成帕累托最优的，需要政府部门的介入。但是，我国政府几乎涉及到了从征地前的规划到征地后的补偿的每一个环节，公共就业服务体系还有待完善：

首先是政府部门要高度重视失地农民的就业问题。政府是解决失地农民就业问题的主体，其主体作用主要体现在政策法规的制定和充分利用法律和经济手段促进失地农民就业问题的解决。其次是积极鼓励非营利组织等的加入，服务主体多元化。非营利组织作为政府、占地企业和失地农民之外的组织，更容易把握公平公正的尺度，维护和平衡各方利益。三是尝试就业外包等新形式，提高匹配效率。四是结合失地农民群体本身的特点和发展需要，加强培训的针对性。经过调查我们发现，我国很多地方都有给失地农民进行就业培训的政策和做法，但是这些做法却往往效率不高，主要原因在于针对性的缺乏。在培训开始之前对该地区失地农民的就业意向进行一些调查，再根据这些调查设定培训项目，而不是设定好培训项目以后再动员失地农民参与进来。

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