王奇才

地方法治建设竞争与购买人民调解服务

王奇才

地方政府购买人民调解服务，不仅是纠纷化解机制不断健全和创新的一种形式，也表现了在绩效合法性观念的影响下，人民调解的复兴乃至政府购买人民调解服务是地方法治建设竞争的内容之一。

人民调解；公共产品；地方法治建设竞争；绩效合法性

近年来，人民调解一直是中国法学研究的热点问题之一，《人民调解法》在2011年1月1日正式施行也进一步推动了人民调解的重要性。在倡导和推动人民调解的过程中，出现了一种值得注意的实践，即地方政府购买人民调解服务的现象。①

本文试图讨论，政府购买人民调解服务的现象，意味着通过检视人民调解服务在什么样意义上是一种公共产品以及这种公共产品的供求机制、运行方式和激励机制等问题，人们将可能获得对当下中国社会治理方式的一些更为深刻的认识。相对于当前的人民调解研究，地方政府购买人民调解服务这一现象可能有助于我们更为深入地看待人民调解复兴的原因和存在的局限性，从而对如何推进法治中国建设特别是推进法治社会建设有更好的思考。

一、人民调解研究的主要特点

在笔者看来，当前关于人民调解的研究，主要有三个特点。

第一个特点是国家与社会的关系处于人民调解研究的核心。在人民调解的研究中，人民调解的性质及其附带的组织形式和运作模式的问题始终是热点，由此相关的是人民调解和人民调解组织是坚持民间性还是向国家化过渡的问题，或者说人民调解的自治性甚至公共社会的性质与人民调解的规范化、制度化、正式化甚至说依附于国家之间是否存在紧张。《中华人民共和国人民调解法》(以下简称《人民调解法》)将人民调解委员会定位为“依法设立的调解民间纠纷的群众性组织”。但无论在《人民调解法》制定过程中，②还是在《人民调解法》出台前后的学术讨论和法律实践中，③对于人民调解的性质始终有着不同的看法。关于人民调解应当走一种司法化、专业化的道路还是应当坚持和促进人民调解的民间性、群众性的讨论，以及人民调解的实践特别是“大调解”概念提出后的人民调解是否存在过度司法化和行政化的倾向，④从研究方法上来看，其基本的讨论框架是一种二元化的国家与社会的关系，即仅由国家负责提供纠纷解决的公共产品，还是允许和支持社会自治，抑或政府与社会合作共同提供纠纷解决的公共产品。仅从政府购买人民调解服务的现象来看，如果把政府向私人和社会组织购买公共服务视为公民社会发展的一种表现，⑤那么从国家与社会的二分框架来看，似乎政府向包括人民调解工作室在内的各种人民调解组织购买人民调解服务，应当属于中国公民社会发展的一种表现。然而，问题并不仅限于此。熊易寒通过人民调解工作室的实证研究认为，人民调解工作室的运作是国家与社会互相渗透的过程，人民调解的民间性是国家创制和经营的结果，人民调解组织在运作中也在寻求与政府的合作并强化自身的权威。⑥

第二个特点是人民调解是群众路线的合法性论述方式的组成部分。国家认可、支持和发展人民调解的原因，在于人民调解体现了中国共产党一贯以来的群众路线的方针。“长期的实践已经有力地证明，大量社会矛盾纠纷的及时、有效化解，大调解是最佳方式，坚持群众路线、依靠人民群众是化解矛盾纠纷的钥匙和法宝。”⑦作为大调解的组成部分，人民调解的本质就是群众自治，人民调解代表群众、植根群众、服务群众，意味着群众自我管理、自我约束、自我服务。作为一种具有中国特色的纠纷解决方式，人民调解的中国特色之一就是人民调解是与群众路线所体现的合法性论述方式密不可分的。群众路线能够在国家与社会之间、执政党与人民群众之间架设起一种合法性的桥梁，克服官僚主义的弊端，从而是当代中国政治合法性论述不可缺少的部分。⑧群众路线的合法性论述方式，对于讨论和解释地方政府购买人民调解服务这一具体现象或者说机制来说，并不具备充分的、直接的解释力，特别是由于地方政府购买人民调解服务实际上已经在很大程度上把人民调解的功能交由受过培训的人民调解员甚至是专业律师来承担，这已经在一定程度上已经不限于群众自我管理、自我服务的特征。

第三个特点是人民调解被认为是解决纠纷的一种有效机制和方式。人民调解复兴的一个重要理由，就是人民调解在解决纠纷、调节社会关系、维护人民群众合法权益等方面的确发挥了重要作用。按照《人民调解法》的规定，人民调解的对象是“民间纠纷”，人民调解所化解的大量纠纷，正好满足了建设法治社会目标所包含的将纠纷化解在第一线、建设基层法律服务体系、减轻群众纠纷解决成本等要求。

针对上述特点，笔者认为问题在于，把目光集中于人民调解所体现的国家与社会的关系、人民调解所体现的群众路线的合法性论证方式、以及人民调解所发挥的纠纷解决的功能，对于人民调解的复兴乃至政府购买人民调解服务都具有一定的解释力，但我们还需要一种理论来解释政府特别是地方政府出资支持人民调解、承担人民调解成本的动力问题，同时也揭示上述三个特点在购买人民调解服务这一具体实践中有否展现。我们也注意到，不同地方政府对人民调解进行支持的动力是存在差异的。合乎逻辑的是，很多财力不足的地方政府对于为人民调解提供经费支持缺乏足够动力和办法。不过，从经费问题出发，我们不只是考察和回答了人民调解的经费问题本身，而是以此为线索，进一步梳理地方政府看待人民调解的态度、地方政府与人民调解组织的关系以及通过地方政府购买人民调解服务所体现的社会治理方式的创新。

笔者的基本判断是，地方政府购买人民调解服务现象的出现，至少是部分地方政府回应了上述问题的一种实践。本文引入了绩效合法性观念的背景下地方政府间竞争的视角，试图把社会治理方式创新、绩效合法性和地方法治建设竞争这几个方面结合起来，而人民调解的复兴特别是政府购买人民调解服务的现象，体现了在绩效合法性观念的影响下，人民调解的复兴乃至政府购买人民调解服务作为社会治理方式的创新，作为推进法治建设的一部分，是地方政府间竞争的内容之一。针对上述判断，有三个问题需要加以讨论和说明，即：人民调解在什么意义上是一种公共服务；政府购买人民调解服务的原因；政府购买人民调解服务的方式。通过上述问题，我们可以看到人民调解研究进路的解释力和必要性。

二、人民调解的公共产品属性

人们把人民调解视为多元化纠纷解决机制中的一种，或者也可以称为一种非诉讼纠纷解决机制。纠纷解决首先是一种活动，“是指在纠纷发生后，特定的解纷主体依据一定的规则和手段，消除冲突状态、对损害进行救济、恢复秩序的活动”。⑨其次，我们也可以把纠纷解决视为一种公共产品，这是从纠纷解决的经济属性来考察问题。

按照公共产品和公共服务的理论，一种公共产品需要具备的基本属性在于：一些人对这一产品的消费不会影响另一些人对它的消费，具有非竞争性；某些人对这一产品的利用，不会排斥另一些人对它的利用，具有非排他性。在《非诉讼纠纷解决机制(ADR)与诉讼互动的经济分析》⑩一文中，陈慰星论证了由于纠纷解决机构并不能排除其他人使用纠纷解决服务，因而满足了“非竞争性”的要求，但由于纠纷解决产品存在价格机制方面的因素，获取纠纷解决产品需要付费，因此纠纷解决产品并不是一种萨缪尔森意义上的纯公共产品(Pure Public Good)，而是一种非纯公共产品(Non-Pure Public Good)或者准公共产品。基于公共产品研究已经把研究的视域扩宽到了非纯公共产品研究，并且这种扩展支持了我们对人民调解公共产品属性的论证，笔者认为上述论证已经为本文的讨论提供了基础。

具体到人民调解之上，笔者认为，人民调解至少有两方面的特点决定了它的公共产品属性。第一个特点是人民调解的社区性属性。社区性属性虽然是跟人民调解的人民性相关的，强调了群众路线的方面，但同时也表现了人民调解又是跟一定的社区和集体关联的，《人民调解法》第八条规定：“村民委员会、居民委员会设立人民调解委员会。企业事业单位根据需要设立人民调解委员会。”而这一点正是布坎南对公共产品的界定的要点之一，亦即由社区和集体所提供的产品应当被认为是一种公共产品。第二个特点是公益性的特点，《人民调解法》第八条规定：“人民调解委员会调解民间纠纷，不收取任何费用。”这也就使得人民调解在法律规定的层面排除了因为纠纷解决产品的价格机制所带来的排他性的问题。如果按照公共产品理论关于一种产品具备非排他性和非竞争性之一即可至少被称为准公共产品的观点，那么人民调解已经可以被视为一种公共产品。

上述讨论解决了政府购买人民调解服务的概念前提的问题。一如上文指出，本文的焦点并不在于政府购买人民调解服务的合理性和完善途径。政府购买人民调解服务是解决人民调解服务的经费问题的一种方式，关于如何把这种方式规范化，如何与《政府采购法》衔接，这些的确是值得进一步研究的问题。但一个至少同样重要的问题是，地方政府购买人民调解服务为什么是一种社会治理方式的创新？按照《人民调解法》第六条的规定：“国家鼓励和支持人民调解工作。县级以上地方人民政府对人民调解工作所需经费应当给予必要的支持和保障，对有突出贡献的人民调解委员会和人民调解员按照国家规定给予表彰奖励。”上述规定实际上已经明确了地方政府对于人民调解工作经费的责任和义务，所存在的问题似乎不过是地方政府因为观念上重视与否、人民调解在当地发挥作用大小和地方财力差异的原因，对人民调解的经费支持和保障力度存在差异。并且，在《人民调解法》颁布之前，2007年7月9日，财政部和司法部就下发了《关于进一步加强人民调解工作经费保障的意见》。

如果从较为宽泛的角度来看，政府购买公共服务并不限于正式的合同式的购买方式，合同承包、凭单、政府补助、公私合作等等都可以被视为政府购买的方式。在笔者看来，地方政府购买人民调解服务因应了当下理顺国家与社会关系、政府与市场关系，建设服务型政府和社会治理创新的要求和趋势。服务型政府明确了政府提供公民服务的责任和义务，政府是服务者，并且受公共服务体系改革思想的影响，政府所提供的某些公共服务可以转交给社会和私人机构来提供、由政府买单。社会治理创新则要求根据社会治理的新情况、新要求，改革传统的社会管理模式、方式和理念，创新社会治理的理念、知识、模式、技术和体制。

笔者认为，政府购买人民调解服务不仅在形式上，也在实际结果上，契合了建设服务型政府和社会治理创新的要求。通过建立人民调解工作室和人民调解组织网络，加强政府购买人民调解服务的制度建设，规范支付方式，提供支付标准，注重培训、引导和宣传，甚至聘请执业律师参与人民调解，以合同化为代表方式的政府购买人民调解服务，在处理案件数量、涉案金额、办案效果方面都取得了较好的效果，特别是既降低了老百姓解决纠纷的成本，又逐步提高了办案的支付标准，对于改变人民调解员办案投入和获得报酬上的严重不协调具有积极意义。

更进一步，相对于这些积极意义，从理论上还有一些问题需要讨论。例如，人民调解组织例如人民调解工作室与政府的关系是一种什么样的状态？政府购买人民调解服务在多元纠纷解决机制中处于什么样的位置？政府购买人民调解服务是否还有更深层次的原因？

三、复兴人民调解与地方政府间竞争

1.人民调解组织与政府的关系。提供公共服务的社会组织与政府的关系模式是购买公共服务研究的一个重要内容。按照承接公共服务的社会组织相对于作为购买方的政府部门是否具有独立性，分为独立性服务购买与依赖性服务购买。按照购买程序是否具有竞争性，分为竞争性购买与非竞争性购买。由此有四种关系模式，即独立关系竞争性购买、独立关系非竞争性购买、依附关系竞争性购买、依附关系非竞争性购买。

笔者认为，就人民调解组织与政府的关系而言，尽管在《宪法》和《人民调解法》规定的意义上，人民调解组织是一种群众性的组织，但在实践中，人民调解组织特别是作为被购买方的人民调解工作室，是由政府为了“购买”人民调解服务而“建立”起来的。无论是设置在街道的人民调解工作室，还是设置在派出所和法院的人民调解工作室和人民调解窗口，均符合这个特征。政府购买人民调解服务的程序并未十分规范，没有实现与《政府采购法》的有效衔接。政府通过司法行政部门，通过对人民调解员的资格要求、培训和监督指导机制实现对人民调解组织的管理。上述特征，满足了依赖关系非竞争性模式的特征。这种关系模式服务于人民调解的政治功能。

2.人民调解的政治功能。地方政府购买人民调解服务，并通过在法院和派出所设置人民调解窗口、把人民调解与行政调解、司法调解无缝连接等各种方式，把这种购买和支持纳入到了多元纠纷解决机制之中。这些做法既有针对社会治理状况的现实考虑，也有着重要的政治意义和考量。2014年10月23日通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出要“健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。加强行业性、专业性人民调解组织建设，完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系。”在党中央的决议中专门讨论人民调解问题，将其作为法治国家、法治政府、法治社会一体建设中的一个重要方面，彰显了人民调解的政治功能和政治意义。

一如上文指出的，人民调解在化解纠纷方面发挥了重要作用，建设法治社会也为人民调解提供了更为广阔的空间和更为有效的保障机制。但我们的目光不能止于人民调解解决纠纷的数量和承担的相关社会功能。人民调解有明确的政治目的和要求。人民调解是功能主义的，它不仅解决了社会转型期诉讼爆炸带来的社会功能方面的问题，又关系到前文所说的当代中国政治的合法性论述的方面，发挥着调整社会关系、平衡社会利益、密切联系群众、贯彻群众路线的政治功能。问题在于，从党的路线方针转化为地方政府的贯彻实施，从党中央、司法部等有关部委的的文件通知转化为地方政府的具体措施和做法，其过程不仅受到地方政府治理能力特别是财政能力的影响，更为重要的是，地方政府购买人民调解服务的实践表明，这种现象的出现不仅仅是跟地方政府的财政能力相关的，还跟地方政府的观念，或者说跟地方政府对大调解和人民调解的特定理解是相关的。

3.人民调解的复兴与地方政府竞争。对于地方政府而言，包括人民调解在内的多元纠纷解决机制还是“绩效锦标赛”的重要组成部分。中央政府和地方政府对于健全纠纷化解机制、发展和创新纠纷解决具体方式的动力和理解是存在差异的。如果说中央政府有一个对于国内外局势的通盘的、更加全面的考虑，那么地方政府对于地方社会形势和地方间差异可能更加敏感，因此，中央政府和地方政府在看待社会治理具体方式及其政治意义上存在差异不仅是合理的，而且也是必然的，而官员晋升的治官权掌握在中央则可能更加促进了这种差异。

“绩效锦标赛”是对中国地方政府竞争关系的一种概括。周黎安、周飞舟等人指出，地方主政官员竞相表现出好的经济发展绩效以获得上级的奖励和提拔是改革开放以来中国经济发展领域的一个重要特点，这也就是经济发展绩效上的地方政府竞争的“锦标赛”模式(championship contest)。

“绩效锦标赛”仅仅只考虑经济绩效显然是不够的。首先，在中共十七大之后，中央反复提出要转变经济增长方式，加强社会建设与经济发展指标因而开始被紧密联系在一起，社会保障之类的社会发展指标占据了更加重要的位置。其次，我们还需要考虑强化人民调解工作所体现出来的政府绩效上的地方政府间竞争。2011年4月22日，中央社会治安综合治理委员会、最高人民法院、最高人民检察院等16个部委联合下发了《关于深入推进矛盾纠纷大调解工作的指导意见》，要求坚持调解优先，依法调解，充分发挥人民调解、行政调解、司法调解的作用，建立大调解平台，进一步强化了党委和各级政府对人民调解工作的领导、组织和监督功能，把矛盾纠纷大调解工作定为绩效考核的一项重要内容。尤其是对于地方司法行政机关而言，由于其承担着指导、推动人民调解发展的工作职能，人民调解工作做得好不好成为了部门工作绩效的一个重要考核标准。

在笔者看来，“绩效锦标赛”模式能够说明地方政府复兴人民调解的原因和动力。不独在经济发展领域，地方政府同样开始注重在社会治理、法治建设竞争中成为优异者，纠纷解决领域注重执行率的提高、上访率的下降乃至人民调解率的上升等都成为了政府绩效优异的指标之一。也有学者指出，应当把法治GDP视为相对于经济GDP更值得追求的政绩观。

4.人民调解与绩效合法性。需要指出的是，上述现象出现的观念前提是绩效合法性。对于政府来说，所谓“绩效合法性”，按照赵鼎新的观点是指“一个政权统治权力的合法性来自于该政权经济绩效和/或着道德功绩以及捍卫领土的能力。……一个政权的政绩合法性会促进实用理性(例如，由常识而非形式/理论思考所辅助的工具理性)的发展。”

在笔者看来，绩效合法性的概念对于本文讨论人民调解以及政府购买人民调解服务的意义至少在于以下两个方面。

第一，绩效合法性关注为人民带来切实的利益。绩效合法性与群众路线的合法性同样注重人民群众的利益和感受，但又有所不同。对政府绩效的理解，政府、官员和人民群众不仅在逻辑上而且实际上都存在差异。例如，作为一种“新”的治理方式、治理思想的政府购买人民调解服务，无论在形式上(例如社会治理方式的创新)和实质上(例如社会纠纷数量的下降)都满足了政府绩效的目标要求，对于人民调解员而言则可能解决了组织形式、身份和经费支持的问题，对于老百姓而言则可能获得了免费的(或者低成本的)、更加便利甚至更有效的纠纷解决方式。

第二，地方政府间的竞争是在绩效合法性的基础上展开的，地方法治建设竞争也不例外。经济发展和化解纠纷、维护社会公平正义都是绩效的主要体现，是中央政府用来界定人民利益的重要方面，也是中央政府用来评估地方政府绩效的重要指标。人民调解的复兴，政府购买人民调解服务作为一种社会治理方式的创新，一方面回应了调节社会关系、建设和谐社会的要求，另一方面也被认为有利于降低纠纷解决成本、转变政府形象、提升政府能力，能够更好地帮助政府推动经济社会发展。如果没有绩效合法性观念的支持，人民调解的复兴和政府购买人民调解服务都不可能获得稳定的、有效的和长期的支持。

(2)UAV+RIFD在制品信息采集需要RFID读写器在飞行过程中能够根据已知在制品暂存区的位置坐标，通过RFID读写器识别每一个在制品信息，因此设置了RFID读写器识别的适应度函数来解决在制品信息采集问题，确保在UAV的飞行路径中能够读取到各个在制品暂存区。

注：

①参见范愉《纠纷解决的理论与实践》，清华大学出版社2007年版，第489—491页；胡洁人《群体性纠纷的“救生艇”——新型城市社区人民调解工作室研究》，载《法治论坛》2009年第2期；张永进《中国调解工作室制度研究——基于上海与广安模式的考察》，载《四川理工学院学报》(社会科学版)2011年第3期；静安区大调解课题组《试论大调解工作格局的经费保障》，载吴志明主编《大调解-应对社会矛盾凸显的东方经验》，法律出版社2010年版；等。地方政府的规定，例如广东省《政府向社会组织购买服务暂行办法》(粤府办〔2012〕48号)，相关的媒体报道有：《政府购买服务街道组建机构 本市人民调解走向专业化》，载《新民晚报》2004年11月28日，http://news.sina.com.cn/c/2004-11-28/14254371457s.shtml；吴涛、高文新：《〈人民调解法〉凸显七大亮点》，载《深圳特区报》2010年12月28日；潘一峰、徐墉：《杭州要买公共服务大餐送给市民》，载《杭州日报》2010年11月18日；等。

②参见范愉《〈中华人民共和国人民调解法〉评析》，载《法学家》2011年第2期。

③参见范愉《〈人民调解法〉：让人民调解回归民间》，载《中国法律发展评论》2010年第6期；周望《转型中的人民调解：三个悖论——兼评〈人民调解法〉》，载《社会科学》2011年第10期。

⑥熊易寒：《人民调解的社会化与再组织——对上海市杨伯寿工作室的个案分析》，载《社会》2006年第6期。

⑦参见詹菊生《推进大调解，坚持群众路线是法宝》，载《人民法院报》2011年5月11日。

⑧参见郭为桂《群众路线与现代中国的国家建构》，载《东南学术》2011年第4期。

⑨范愉：《纠纷解决的理论与实践》，清华大学出版社2007年版，第71页。

⑩陈慰星：《非诉讼纠纷解决机制(ADR)与诉讼互动的经济分析》》，载《制度经济学研究》2006年第3期。

〔责任编辑：李杏〕

LocalCompetitiononBuildingRuleofLawandPurchaseforPeople’sMediationService

WangQicai

Local government purchase for People’s Mediation service, are not only a way for the improving and innovation of dispute settlement mechanism, but more importantly, based on the notion of performance legitimacy, the revival of People’s Mediation and local government purchase for People’s Mediation service especially, also plays a part in the local competition on builing Rule of Law.

People’s Mediation; public good; local competition on built Rule of Law; performance legitimacy

王奇才，吉林大学法学院讲师、博士 长春 130012

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1001-8263(2014)12-0100-06