严碧华

武陵山区腹地，幽静山谷之中有个十八洞村，因境内有18个天然溶洞而得名，是湖南省花垣县的一个贫困村。

一年前，该村又因习近平总书记的到访而被外界熟知。在十八洞村视察时，习近平对扶贫攻坚作出了“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的重要指示。

去年12月18日，中办、国办印发了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》。《意见》明确精准扶贫、考核机制创新等多个方面内容。此后一年，围绕创新扶贫地方开始陆续实践，由 “大水漫灌” 转向“精准滴灌”。

精准识别先行

数十年的扶贫开发工作成效显著，但贫困地区发展滞后问题没有根本改变，贫困人口生产生活仍然十分困难。

基于这样一个背景，近年来创新扶贫机制呼声渐高。中国农业大学人文与发展学院院长李小云就是其中一员，一年前在接受《民生周刊》记者采访时他强调，扶贫机制创新迫在眉睫。

扶贫工作围绕贫困人口展开，首当其冲的是要精准识别扶贫对象，真正做到有的放矢。以往贫困户通常由村干部上报，这样往往出现贫困户大多为村干部的亲朋好友，真正需要扶持的却在名单之外。

这次贫困户识别则完全不一样。以十八洞村为例，该村需要经过“户主申请、投票识别、三级会审、公告公示、乡镇审核、县级审批、入户登记”七道程序。

这个村有6个村民小组，225户939人，人均耕地0.83亩，2013年人均纯收入仅1668元。

因为贫困户识别是以县为单位、规模控制。对于十八洞村这样一个贫困村，如何识别贫困户，自然并非易事。

2013年11月，花垣县成立了以县委书记任组长，县长任第一副组长，其他相关县级领导任副组长的十八洞村精准扶贫工作领导小组。从县里相关部门抽调熟悉农村工作的5名干部，组建县委驻十八洞村扶贫工作队，龙秀林担任扶贫工作队队长。

龙秀林对《民生周刊》记者表示，他们驻村后对全村所有农户的家庭成员情况、联系方式、收入来源等，进行全面细致的调查摸底，并逐一登记造册。

在此基础上，多次召开群众大会和村支两委会议，广泛听取意见，共同商定适合本村的识别标准及“九个不评”规定，把识别权交给群众。

3月底，十八洞村在花垣县率先精准识别出贫困户136户542人，占全村总人口的57.7%。

十八洞村之后，整个花垣县开展了贫困户识别工作，目前这一工作已经结束。

花垣县扶贫办主任麻文权向《民生周刊》记者证实，全县18个乡镇288个村共识别出扶贫对象7万多人，11月初已将信息录入了扶贫建档立卡信息系统。

程序上大同小异，同属武陵山片区的邵阳县，采取“户主申请、村民小组提名、村民代表评议、村委会审查、乡镇政府审核、县扶贫办复核和县人民政府审批”的办法在全县识别出扶贫对象19.26万人。

邵阳县扶贫办副主任刘成军向记者确认，10月份已将信息录入系统。

与邵阳县接壤的隆回也是国家扶贫开发重点县，早在4月底，贫困人口识别工作已完成，并于10月26日将完整的数据录入系统上报。

上述三县一并录入的还有贫困村的信息。

10月底，邵阳市扶贫办副主任肖洪照向《民生周刊》记者详解了贫困村识别程序，先对贫困人口进行识别，贫困人口除以村里总人口为贫困发生率，贫困发生率达到省里平均值的两倍以上，就入选为贫困村。“贫困人口不一定在贫困村，但贫困村里肯定有贫困人口，且占比较大。”

在肖洪照的描述中，贫困人口和贫困村的识别及建档立卡无异于一场“会战”，时间紧、任务重，且必须确保数据的真实性、准确性和完整性。

“截至10月27日，贫困户和贫困村识别已经完成，整个邵阳地区11.5万贫困人口全部实现电子资料上传。”肖洪照说。

《民生周刊》记者从湖南省扶贫办获悉，湖南省先后识别出640万贫困人口、8000个贫困村。目前湖南省扶贫建档立卡信息已汇总并报国务院扶贫办，由后者审核之后再在网上公布。正在构建的扶贫信息网络系统，年底将实现全国联网。届时，只需打开扶贫信息网络系统，就可知道哪些人属于贫困人口、因何致贫、需要如何帮扶、帮扶责任人是谁等信息，为政府和社会各界扶贫提供准确依据。

各县市区对每个贫困村、贫困户按程序进行了识别和建档立卡外，还为贫困户印制了《扶贫手册》。

记者看到的这份由国务院扶贫办监制、县级扶贫办制发的扶贫手册，样式统一，包含家庭情况、帮扶责任人、帮扶措施、帮扶成效等信息栏，非常具体。从制度程面保障每个贫困户都有帮扶责任人，并督促后者落实帮扶项目。

围绕贫困户做文章

贫困户和贫困村识别出来之后，通过电子信息系统，可以汇总分析及动态管理，所有的扶贫方式也紧紧围绕贫困户和贫困村来展开。

按照“资金跟着穷人走、穷人跟着能人走、穷人能人跟着产业走、产业跟着市场走”的思路，改普惠政策为差异化扶持政策，改“给钱给物”、打卡到户为直接帮扶、委托帮扶和股份合作，鼓励贫困地区农业企业、农民合作社、家庭农场与贫困农户建立利益联结机制。

在十八洞村，扶贫工作队在详细掌握每一户贫困户的基础上，结合村里的实际，因地制宜帮助村民选择脱贫项目。

村民隆兴贵选择了加入村里的金惠隆种植专业合作社，以人力和三亩地入股。“合作社采取理事长以资金入股、社员以人力和土地入股的方式。”龙秀林说，如今包括隆兴贵在内发展社员9户，种植果桑40亩。

据悉，果桑预计3年后进入丰产期，亩产可达3000斤，以每斤12元计算，收入达3.6万余元，加上每亩桑叶养蚕产值4000元左右，一亩果桑能带来近4万元的收入。如此算下来，隆兴贵的三亩地产出将达到10万元以上。

龙秀林表示，目前，十八洞村已建立种植、养殖等专业合作社4个，带动了193户农户入社，拓展了村民增收的渠道。

其中苗绣专业合作社，还引导92名留守妇女开发苗绣，并与吉首的服饰公司签订销售订单，人均实现月收入1500元左右。

因地制宜的产业扶贫自然让村民尝到了甜头，进而在整个花垣县展开。

花垣县按照“一乡一品、多村一业、连片开发”思路，立足区域特点和资源优势，分别创建了湘西黄牛、特色水果等五大产业扶贫示范工程，带动了特色农业的稳步发展。

比如湖南德农牧业，目前已完成在湘西州7县、市范围内的布局，现发展家庭农场210户，合作社21个，整合散户1125户，存栏湘西黄牛3万多头。

今年1至9月，花垣县实现农业总产值4.42亿元，农民人均纯收入达4234元，同比增长4.5%和10%。这样的数据，对于曾经的矿业大县来说显然不易。

作为有19.26万贫困人口的邵阳县，在精准识别之后，同样是产业跟进。

油茶是该县有500多年种植历史的传统产业，但由于缺乏有效引导、有力扶持和有序管理，一直处于原始生产状态，没有形成整体优势和规模效益，发展一波三折。

近年来，邵阳县把油茶产业作为脱贫致富第一产业来定位。采取的具体措施是，扶贫对象识别后，对有能力在家发展生产的贫困户，鼓励种植油茶，经乡镇验收后，除享受油茶产业普惠制政策外，再按低改400元/亩、新造600元/亩、每人不超过1200元的标准进行重点扶持。

目前，已组织全县1.2万户贫困户累计新造油茶林3.2万亩，低改1.8万亩。

据介绍，盛产期后每亩每年油茶产值可达4000元，且具有一次种植、多年受益的特点。

为了产业的健康发展，引导贫困户种植之外，该县还培育发展油茶种植大户，吸纳各类资本兴办精炼茶油加工企业，不断延伸产业链。数据显示，目前该县年产茶油1.08万吨，年产值超过10亿元。

围绕贫困户，隆回县同样积极探索产业扶贫帮扶模式，通过实施直接帮扶、委托帮扶、股份合作帮扶等模式，引导扶贫对象参与特色产业开发。

探索金融支持

基于贫困户而发展的扶贫产业，符合贫困地区的生态定位，但多位县级扶贫办主任在受访时表示，光有扶贫资金支持还远远不够，需要资金接力，尤其是金融机构的参与。

两年前，全国政协常委田岚在接受《民生周刊》记者采访时曾表示，以试点地区的武陵山区为例，基础建设完善之后，产业扶贫起到了非常重要的作用，使扶贫从“输血”到“造血”的转变成为可能。

“但扶持的产业要真正产业化，还有很多要素需要完善，其中金融支持不可或缺。”他强调，农业企业的特性是投资周期长，资金压力大。

记者调研发现，此前一些贫困地区扶持过的农业项目，因资金短缺，最终项目搁浅或成为半拉子工程，同时流失的还有扶贫资金。

“产业的发展，需有龙头企业的带动，而企业的发展自然需要金融机构的支持。”中国扶贫开发协会副会长林嘉騋经常去贫困地区调研，他向《民生周刊》记者表示，有些地方的产业很不错，但因为深加工没到位，产业链不完整，抗风险能力差，市场稍有风吹草动，即遭遇毁灭性打击。

此次扶贫机制创新亦明确完善金融服务机制，充分发挥政策性金融的导向作用，支持贫困地区基础设施建设和主导产业发展。引导和鼓励商业性金融机构创新金融产品和服务，增加贫困地区信贷投放。在防范风险前提下，加快推动农村合作金融发展，增强农村信用社支农服务功能，规范发展村镇银行、小额贷款公司和贫困村资金互助组织。

上述三县也做出了一些有益的尝试。

湖南德农牧业采取政府引导，“扶贫对象+龙头企业+合作社+银行+科技+市场+保险”的模式。截至目前，信用联社服务三农信贷支持资金6820万元，农行信贷支持1300万元。

邵阳县在财政十分困难的情况下，整合财政、扶贫、退耕还林后续产业等各类涉农资金5000万元，强力推进油茶产业发展。同时，为争取银信部门的大力支持，县金融部门为油茶产业发展提供半年至一年或一年以上的贷款，县财政分别按第一年贷款总量的1%、第二年增量2%的标准进行奖励。

采访中，多位县级扶贫办负责人也表示，尽管文件明确了要完善金融服务机制，但目前金融机构介入层面还很浅，核心还是农业企业缺乏抵押物。

湖南德农牧业就有过这样的困惑。按照目前的市场行情，每户养10头湘西黄牛，年收入过10万。但因要做强湘西黄牛产业，需延伸产业链，投入巨大，公司一已之力远远不够。再者，农户投入生产能力有限，虽然知道养殖湘西黄牛收益颇丰，但绝大部分农民因为缺少本金难以成行。