构建以人为核心的城镇化路径

2014-11-17陈燕妮李家祥

理论与现代化 2014年6期

陈燕妮++李家祥

摘要：改革开放以来，我国城镇化快速发展的同时也出现了一系列问题：土地城镇化快于人口城镇化的“脱节城镇化”，农民未及时转变为市民的“伪城镇化”，产业与城镇不结合的“被城镇化”，缺乏绿色先行的“不可持续城镇化”。当前应加快推动土地制度改革、户籍制度改革、财税制度改革、社会保障制度改革，以不断推进以人为核心的新型城镇化的建设。

关键词：以人为核心；城镇化；改革

中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1003-1502（2014）06-0089-05

当前，我国经济发展推动了城镇化的快速发展。国际经验表明，城镇化水平在30%～60%之间是城镇化加速发展阶段。我国的城镇化发展从1978年的17.92%开始，到2013年中国城镇化率预期达到53.37%，[1]表明我国已进入城镇化快速发展的时期。但是近年来，中国城镇化发展出现了虚高，土地城镇化了，但农民却未能城镇化，规模搞大了，但质量却不高；忽视城镇化的发展是一个长期积累、渐进发展的过程，并没有从根本上把握城镇化的本质。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），明确提出坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化。这为我国今后城镇化发展指出了正确方向，也对深化体制改革提出了新的要求。

一、改革开放以来我国城镇化发展面临的困境

所谓城镇化，简单来说就是指农村人口和劳动力不断向城镇转移，第二、三产业不断向城镇聚集发展，与此同时，城市生产方式和生活方式不断扩散和传播的历史过程。当前，我国城镇化快速发展的同时也出现了一系列问题。

（一）土地城镇化快于人口城镇化的“脱节城镇化”

2007年，陆大道、姚士谋等向国务院提供的发展咨询报告《关于遏制“冒进式”城镇化和空间失控的建议》中明确提出，“土地城镇化速度太快”，并“大大快于人口城镇化”。[2]这份报告得到中央决策层的高度重视，由此理论界对土地城镇化问题开展了积极研讨，但研究并未对土地城镇化的概念等作出权威的解读。从字面意义上来讲，土地城镇化是指城镇土地面积扩大，城镇数量增加。而人口城镇化，威尔逊在其主编的《人口辞典》中的解释是：“人口城市化即指居住在城市地区的人口比重上升的现象”。[3]二者是有区别的，城镇化的实现更侧重于人口城镇化，因为反映城镇化水平高低的一个重要指标为城镇化率，即一个地区常住于城镇的人口占该地区总人口的比例。而我们有一些人理解的城镇化则是字面意义上的土地城镇化，于是，盖高楼，大搞土木工程、形象工程，本应在城镇化中受益的农村居民却并没有真正受益，反而利益受损，这是我国城镇化进程中存在的一大问题。1980年我国城市建成区面积5000平方公里，城镇人口19140万人，城镇化率19.39%。2010年城市建成区面积4.6万平方公里，城镇常住人口67113万人，城镇化率为49.95%。30年间，城市建成区面积扩大了8.2倍，但城镇常住人口仅增加了2.5倍。[4]城镇化的速度很快，但发生严重的扭曲，偏重于土地城镇化，而不是人的城镇化。

（二）农民未及时转变为市民的“伪城镇化”

《中国城市发展报告2012》显示，2012年我国城镇化率已经达到52.57%，但是城镇户籍人口占总人口的比例却只有35.29%。大量的农民工实现了地域转移和职业转变，但还没有实现身份和地位的转变。城乡二元体制严重地束缚了农民向城市的自由迁徙，2.6亿多生活在城镇里的人没有城镇户口，不享受城镇居民待遇。他们虽然进入城市，工作在城市，但是家在农村；自己在城市，家人在农村；即便在城市工作，工资待遇也比城市人要低，没有能力在城市安家，而且享受不到城市的公共服务。因此，当前我国的城镇化不仅数量上虚高，而且质量也较差。只要是农村居民与城镇居民在各方面公共福利上依然差距巨大，户籍改革迟滞不前，暂居城镇的人员不能真正融入城镇，这种城镇化就只能是一种“伪城镇化”。[5]

（三）产业与城镇不结合的“被城镇化”

从产业结构变化的角度来看，城镇化就是第二、第三产业不断发展的过程。在近十年我国城镇化过程中，越来越多的新城出现，如各类工业园区、开发区和新城区，但是缺乏产业支撑，城镇“空心化”，造成大量“空城”、“鬼城”现象，如鄂尔多斯康巴什新城、昆明呈贡新城、河南郑东新区等。由于产业与城镇的分离，有些农民虽然住进了公寓楼，但是没有相应的工作，还在务农，一些必要的农机工具只好在公寓附近搭个棚子来存放，结果使得居住小区城不像城、乡不像乡，人居环境反而退化。[6] “有城无市”是一种误区，城镇越向现代化发展，就越应让居民感到方便、舒适。当前，由于没有树立以人为核心的规划理念，因地而建，搞单一化模式，就无法从根本上解决制约城镇发展的体制和机制问题，也无法提高居民的幸福指数。因此，不断更新产业链，产城结合，打造新的增长点，将成为新型城镇化的关键所在。

（四）缺乏绿色先行的“不可持续城镇化”

我国城镇化的发展主要由工业化来推动，在主要从事低端产业加工的情况下，随之而来的是工业污染越来越严重，对水环境、植被、大气等都产生了不良影响。按照2010年的城镇人口数据，城镇化水平每提高一个百分点，生活污水排放将新增37980万吨（按城镇生活污水年排放量57.06吨/人估算），城镇生活垃圾产生量将新增293万吨（按人均年产生量440公斤估算），城镇工业固体废物产生量将新增2.41亿吨（按人均年产生量3.62吨估算），并会导致生态环境质量综合指数下降约0.0073。[7]如果自2011年起城镇化率年均增长1.857%，到2020年中国内地城镇人口将达到8亿，[8]十年间将累计新增污水排放量410亿吨左右、生活垃圾3.164亿吨左右、工业固体废物26.03亿吨左右。[9]除此之外，交通拥挤、用地浪费、疾病流行等“城市病”也日益严重。实践证明，这种破坏生态的城镇化只能是“不可持续的城镇化”。

二、新型城镇化要突出“以人为核心”

（一）新型城镇化的提出

“城镇化”一词正式采用是在2000年的“十五”规划中，这是中国首次在官方文件中使用“城镇化”。2012年底中央经济工作会议提出“走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路”，“新型城镇化”一词为人们所关注。2013年党的十八届三中全会提出“坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化”。由此可见，“新型城镇化”是对“城镇化”概念的进一步展开，这是一个发展中的概念，其本质内涵——农村人口转变为城镇人口，第二、第三产业向城镇聚集，并没有发生根本性变化。差异主要体现在城镇化方向、侧重点、城镇化理念等方面。所谓新型城镇化，是一切以农民的发展为核心，让广大农村居民真正成为城市人，真正享受到城镇居民的公共服务，是公正、平等、绿色、集约、实效的可持续的城镇化。2013年中央1号文件明确提出：“有序推进农业转移人口市民化，把推进人口城镇化特别是农民工在城镇落户作为城镇化的重要任务。”突出了人口的城镇化。推行新型的“以人为核心”的城镇化是针对长期以来高速城镇化带来的弊端而提出的，也是我们思想认识的进一步转变。

（二）“以人为核心”的城镇化的特征

“以人为核心”的新型城镇化，在于强调城镇的本质是“人”，而非“城”或“物”；所谓“新”，在于强调人本、公正、持续与和谐。城镇因人而诞生，因人而发展，城镇化的出发点和最终目的都是为了人，为了让居民过上幸福的生活。

从我国现阶段实际情况看，“以人为核心”的城镇化应主要体现以下特征：（1）人口的城镇化。主要指农民转变为市民，不仅是农村人口生活方式的转变和生活质量的提升，能够自由流动，进入城市，在住房、受教育以及社会保障等方面有和城市人一样的待遇，而且从心理上和身份上都能够得到肯定和承认。（2）产业与城镇相结合的城镇化。即构建“以人为核心”的城镇化产业体系，实现城镇产业结构的优化组合。在自由流动式人口迁移的前提下，应当解决留在新建城镇的农村人口的就业问题，为此必须保证城镇有产业支撑。同时，产业和城镇的协同发展也有利于高质量的城镇化，吸引人才。产业发展要考虑产业的规模、布局类型、产业就业吸纳能力，最终达到“人的城镇化”而非“城的城镇化”。（3）公共服务均等化的城镇化。即拥有最基本的基础设施、社会管理、社会保障体系，满足新型城镇化过程中进城人员需求，实现公共服务的均等化。（4）多元生态的城镇化。即建设多元生态的新型城镇。城市建设规划的首要目的是为了人的健康，为了人的可持续发展。为此，新型城镇化功能应与其发展的形式相适应，与人口、经济、资源和环境相协调，倡导集约、智能、绿色、低碳的发展方式，实现中华民族永续发展的城镇化。[10]总而言之，城镇化的核心是人，实质是农民转变为市民。未来的城镇化是整体的、协调的、系统的城镇化，公平正义的城镇化，人民幸福的城镇化。

三、“以人为核心”城镇化的路径思考

基于城镇化发展中出现的问题以及“以人为核心”新型城镇化提出的要求，旧的城镇化模式已经难以为继，把握其症结所在，根本出路应是加快相关体制机制变革，发挥改革的红利，走出一条中国特色城镇化之路。

（一）土地制度改革要适合城镇化的发展

土地是农民最基本的生产资料和维持生计的最基本保障，也是农业转移人口市民化的最大资本。必须以土地物权化为重点，以保护农民的土地财产权利为核心，深化农村土地管理制度改革，最大限度满足农民变市民的愿望。首先，建立起真正的土地市场，通过市场化手段，将农民在农村占有和支配的各种资源转变为资产，并将这种资产变为可交易、能抵押的资本，让农民有进入城市的基础。其次，建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。规范公用地征用程序，保障农民在土地使用权流转中的谈判权，规范土地转让价格的形成机制，真正按照土地的市场价值对被征地的农民进行补偿，保障失地农民利益，逐步提高土地征用补偿费标准。[10]再次，转变土地利用和管理方式，走节约集约用地之路。在坚持农民自愿进城的原则下，鼓励一部分转化为城市人口的农民工自愿把闲置的土地进行交易，获得一定收益。与此同时，提高土地最终利用整体效益，抑制土地粗放开发和浪费，推进农业现代化建设。

（二）户籍制度的改革要为破除城乡二元结构而努力

《决定》指出加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。

深化户籍制度改革，首先，要弄清不是要取消城乡二元户籍，至少在短期内这是不可能的。基于城乡二元结构一直存在、甚至长期存在的客观事实，我国城乡一体化将是一个相当长的过程。目前消除城乡二元结构不仅与中国的国情不符，也是无法实际操作的乌托邦幻想。其次，户籍制度改革要力争尽快打破农业、非农业户口管理二元结构，彻底解决城乡居民两种身份和两种就业待遇的不平等问题。再次，“提高城镇人口素质和居民生活质量，把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。”[11]常年在城市工作并有稳定的生活来源的农民工，只要他们愿意均应设计好相关制度为其办理城市常住户口。这一群体目前有2亿多人，如果能顺利地解决这一群体的迁徙问题，再逐步推进，根据经济、社会发展的客观需要和社会的综合承受能力，最终实现户口自由迁徙。逐步消除城乡不同户籍的权利差异，弱化门槛限制，给予进城农民平等的生存发展权利，最大限度地推进城乡居民平等化。

加快户籍制度改革的进程要与全面建成小康社会相适应，与推进新型城镇化进程相一致。具体到户籍制度本身，到2020年，要基本形成以合法稳定住所和合法稳定职业为户口迁移基本条件、以经常居住地登记户口为基本形式，城乡统一、以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度。[12]

（三）财税制度的改革要为城镇化建设提供保障

《决定》指出，必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。“明确事权”、“发挥中央和地方两个积极性”、“建立事权和支出责任相适应的制度”，这些表述的背后蕴含了“钱由谁来出更合适”、“钱由谁来花更合理”的问题。

毫无疑问，城镇化的发展需要资金的保障。而税收政策具有引导和调控作用。新型城镇化建设的产业支撑、城镇建设中基础设施和公共服务设施建设、城镇化过程中可能出现的“城市病”的防治等，无不需要强大的资金支持。所以新型城镇化的发展必然要求财税改革的跟进。牵一发而动全身，如果能推动财税制度改革，对于户籍制度改革、社会保障改革都有很大的促进作用。首先，城镇化建设中，中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。中央与地方由原来的模糊的事权共担转变为承担更加清晰的不同层次、不同类别公共服务的分类分层责权关系。[13]当然政府支出仍然占据主要部分，经济学规律显示，即使在民营经济最发达的国家，城镇化也必须以政府的大额支出为基础。政府的钱主要源自税收，所以未来税费将会增加，要将高耗能、高污染产品纳入税收征收范围，加快房地产税立法并适时推进改革，加快资源税改革，推动环境保护费改革等。其次，加大地方投资。新型城镇化强调的是“政府引导、市场主导”，未来的改革将包括投资的多元化，带动国家投资、企业投资和民间投资，由市场化需求判定谁来投资，这样有利于调动地方政府推动“以人为本”的城镇化的积极性。

（四）社会保障制度的改革要为城镇化建设提供基础制度保证

让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。正如习近平总书记在阐述中国梦时所说的：“生活在我们伟大祖国和伟大时代的中国人民，共同享有人生出彩的机会。”[14]这里提到的中国人民当然包括广大农民。新型城镇化改革的实质是农民转变为市民，让农民享有和市民一样的公共服务，只有做好社会保障才能让农民共同享受经济发展和社会发展的成果。而且，从目前的状况来看，我国的社会保障制度尚不完善。要健全城乡发展一体化体制机制，使农民平等参与现代化进程，就不能将其排除在社会保障制度之外。因此，必须为农民进入城镇提供基础的制度保证，促进社会和谐公平。按照“广覆盖、保基本、多层次、可持续”原则，实现人人享有基本生活保障。如：建立农村贫困人口的最低生活保障制度，保护生活困难的居民，满足其最低生活需要；配套进行户籍制度、土地制度改革，建立相应的农民工的社会保障制度，针对农民工进城后流动性大的特点，探索社会保障基金和待遇承接转移的办法，建立起覆盖城乡的统一的可流通的社会保障体系，让农民工方便地带着社保流动，使进城农民工享有与城市居民平等的社会保障；在建立农民工社会保障等制度的基础上，实现城乡居民在劳动就业、基础教育、公共卫生、社会养老、住房保障等方面的公平对接，最终实现城乡居民在社会保障和公共服务方面的均等化和一体化。

四、结论

城镇化是一项错综复杂的社会工程，要从整体上去把握，各种要素只有形成合力攻坚，才可能取得成效；同时，城镇经济的发展具有多层次的特点，各个层次城市在发展规模、发展重心、发展水平和发展速度方面不尽相同，不能跟风，不能照搬，要根据自己的情况，系统规划，形成可持续发展模式。这一过程需要特别注意两点：

第一，坚持城乡统筹，促进城镇化和新农村建设协调发展，理顺二者之间的关系。新农村建设和城镇化是中国农村发展的两大主题，二者是相互促进的，从根本上讲，二者是统一的。新农村建设是城镇化建设的现实基础，没有农业和农村的发展，城镇的繁荣与发展就没有保障。城镇化的发展也会推动新农村的建设，为解决“三农”问题提供重要途径。我们决不能以牺牲农村的发展来加快城镇化的进程，而要通过城乡统筹发展实现高质量的城镇化。

第二，要树立生态城镇的建设理念。党的十八大报告中明确指出：“面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程”。[15]这里充分说明了建设生态城镇的重要性。从历史上各国城市化进程的经验看，在第一次城市化浪潮时，人类尚未认识到生态环境对城市化的制约，于是后来出现了诸如人口拥挤、空气污染、疾病流行、人情冷淡等“城市病”问题。在第二次城市化浪潮时，提高了环保的要求。今天我国推进城镇化，不能再走以前的老路，必须吸取深刻教训。要把生态文明的理念融入城镇化的全过程，如城镇建设前的科学合理规划，准确实施。在城市发展中将历史文化保护、商业开发、产业发展、生态文明建设结合起来，使城市生态系统及子系统间达到高度有序化，实现经济效益、社会效益和环境效益的最佳契合。不注重物质环境、生态环境的建设，人类的福利就要受损，人类的活动就会受限。城市的生态文明建设，已经是一个十分现实又迫切需要解决的问题。只有在既考虑经济效益，又考虑生态效益的前提下，才能保持社会效益最优化，才能有效地建设生态文明的城镇。

在未来城镇化进程中，必须善于处理城乡关系、经济发展和社会发展的关系、人与自然的关系等，做到统筹兼顾、趋利避害，这样才能稳步有序地推进城镇化，促进城镇化健康发展。

参考文献：

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