李忠林

摘 要：当前机动车数量快速增长带来的城市停车日益突出的矛盾，已成为我国城市发展难题。国内外很多城市和地区采取了一系列应对措施，在解决停车问题上取得了一定成效。以昆明主城区为例，在分析昆明停车问题现状的基础上，通过吸收、借鉴国内外停车设施建设、管理、政策等方面的成功经验，提出了一些缓解停车难矛盾的对策建议，期望在探索城市停车设施建设发展方面有所裨益。

关键词：昆明；主城区；停车设施；交通；管理

中图分类号：C912 文献标识码：A

文章编号：1674-4144（2014）-11-36（6）

1 引言

随着经济社会快速发展，城市居民生活水平不断提高，汽车消费已经成为我国居民消费的一大热点。小汽车在给人们出行带来便利的同时，也使城市道路拥堵问题加剧，城市“停车难”成为了机动车数量增长的并发症，这是世界性的城市发展难题，昆明也没例外。

停车设施作为城市重要的交通基础设施，远远没有同城市道路一样受到应有的关注与重视，成为城市交通系统中的薄弱环节。昆明的停车场建设滞后，多年以来积累了大量的历史欠账，尤其是老城区，“停车难”问题表现得极为突出，部分小区夜晚出现了居民停车“一位难求”的情况。

近年来，停车问题引起了政府部门的重视，相继投入了人力、财力来新建与改扩建停车设施，但往往收效甚微，停车难的问题有愈演愈烈之势。如何采取有效措施缓解城市“停车难”问题，成为城市管理部门亟待解决的难题。

2 停车现状问题分析

2.1 停车设施供给严重短缺

纵观就昆明停车设施建设发展历程，过去的城市建设较少考虑停车场建设规划，停车设施建设随意性较大。直到2005年，昆明市人民政府颁布实施了《昆明市城市规划技术管理规定》，规定了各类建设项目停车配建指标，并通过规划项目审批加以落实，使配建停车泊位成为一项强制性要求。由于该规定施行时间较晚，导致主城区积累了大量的机动车停车历史欠账。

根据管理部门的资料显示，截止2013年末，昆明市汽车保有量达140万辆，仅主城区小汽车保有量就达到80余万辆，而每天机动车上牌量接近500辆，机动车年均增长率达14.0%。反观主城区纳入管理备案的停车泊位数量：路外经营性停车泊位8.3万个，路外住宅小区内部停车泊位7.99万个，路内临时停车泊位8538个，总量为17.15万个（表1、表2）。除配建停车泊位逐年稳定增长外，多年来社会公共停车位数量基本不变，相对于目前机动车数量的快速增长，昆明主城区停车泊位缺口巨大，造成了严重的停车难问题。

2.2 监管不力，违法停车现象严重

昆明市机动车停车场管理主要涉及两个部门：市交通运输局负责路外停车场管理，市交警支队负责路内临时停车泊位的设置和监管。根据市政府下发的《关于规范昆明市中心城区路内临时停车泊位管理的实施意见》规定，市交警支队是路内临时停车泊位设置的唯一主体，但由于停车设施供给的严重不足以及对违法设置泊位、机动车乱停放等行为查处不力，主城区非法设置停车泊位和违法停车现象突出。一方面，在利益驱使下，各街道办事处、社区居委会、单位甚至个人，纷纷侵占道路、通道等公共空间资源，非法圈地划线设置停车位。另一方面，由于对违法停车处罚力度不足（目前已取消对违法停车扣分处罚），造成部分司机守法意识不强，宁愿受处罚也不将车停放在停车场内，乱停乱放行为加剧了交通拥堵。

2.3 停车设施规划滞后

昆明市还从未系统性的开展过停车设施专项规划研究，就连完整的停车设施信息统计数据都缺乏，仅仅是在综合交通体系等规划中附带有静态交通规划章节，但相关内容不够细致，操作性也不强。因此，昆明的停车设施建设缺乏战略性规划指导和全局性考虑，造成停车设施规划建设的先天不足，致使其布局不合理，用地也难以预留和控制。

2.4 建设资金不足，配套政策缺乏

近几年，昆明在轨道交通、市政道路建设方面投入了巨额的财政资金，使动态交通发展有了较大改观。对于停车设施建设，除了建设项目配建停车场的实施通过规划审批得以落实外，就公共停车场建设而言，政府部门基本没有投入，至今没有任何具有可操作性的鼓励政策和保障机制出台。就目前的投资环境而言，兴建公共立体车库的投资收益远远低于房地产项目开发，自然难以受到开发商的青睐，还出现了部分停车场地被挪作他用的情况。由此导致市委、市政府督办的2013年主城区建设100个公共立体车库的宏伟目标成为一句空话。

2.5 自备车位意识淡薄

昆明近500辆的新车日均上牌量并呈现不断上涨的趋势，但至今还没有任何关于机动车限制措施和政策，且现实中“买车位不如租车位”的风气，使得市民没有购车自备车位意识，往往是有车后才考虑其停放问题，导致了出行终端的停车矛盾。

2.6 停车配建指标单一

现行的停车配建指标按照《昆明市城乡规划管理技术规定》来执行，对配建指标实行最小值规定。相较2005年版本的《昆明市城市规划技术管理规定》，不同建筑类型的停车配建指标有升有降，调整后的配建指标虽然在一定程度上结合了昆明各类建筑物实际需求，但仍然是“一刀切”的规定，标准比较单一，缺乏分区标准。

2.7 停车场利用率不高

在总体停车资源严重不足的背景下，现有停车设施利用并不充分，存在停车“潮汐”现象：一些小区白天车辆大量驶出，停车位闲置，而此时机关、企事业单位停车位十分紧张；反之，到了夜晚，小区停车位紧张，而机关、企事业单位的停车位大量闲置。因受限于收费许可和顾及安全、管理等因素，这些配建停车场往往都不对外开放。

另外，由于监管不力，主城区现有的路内停车泊位，除少部分为交警设定外，大部分均是占路违法设置。这些违法停车点的设定未经审批，设置随意，占用了本来就不足的公共道路资源，且经营者无需投入，在收费经营上，违法停车与路外停车场处于不公平地位，其存在满足了车主追求停车便利性的心理，严重影响了路外停车场的正常经营，使部分路外停车场使用不饱和。endprint

3 国内外停车经验借鉴

3.1 美欧的停车适度供给政策

20世纪80年代以前，为顺应汽车产业发展需求，美国的停车政策是全面满足需求，一直在不断扩大高速公路和停车场建设，其“扩容—拥挤—再扩容”的方式注定难以解决小汽车泛滥带来的城市交通问题。此后，当局逐渐认识到并得出了“道路与停车设施无法解决交通拥堵”的结论，终于使交通需求管理成为发展的理念。

英国过去规定最低停车配建标准，至今转变为规定建筑物配建最高限额标准，以限制中心区停车泊位增长。

香港停车需求管理是：按不同区位和时期调整停车位的配置与建设水平（不断修订建筑物配建标准），通过动静态交通验证，在获得成功的基础上，又提出新的需求控制、改善设置标准，增建与挖潜结合。

3.2 日本的停车管理法规

日本国土面积狭小，人口密度大，其城市停车问题与我国城市情况类似。与欧美国家不同，日本早在20世纪50年代汽车拥有量迅速增长时，就及时出台了一系列的停车法规、政策，并严格实行，成效显著：1957年颁布了作为停车场建设与管理的基本法令——《停车场法》和《停车场法实施令》，1962年颁布了《机动车保管场所之确保法》（通称车库法）和《机动车保管场所之确保法施行令》。车库法规定所有车辆拥有者，均须于道路以外的适当场所，依规定提供该车辆的保管场所，并制定了违反规定的处罚条例。法规颁布后，为使“购车者自备停车位”政策的执行更能符合实际需要。经分析总结执行成效，历经了多次修订，使“购车自备停车位”的观念深入人心。同时，其对违法者的处罚措施也相当严厉：对于违反规定停车者，处以1～2点扣分，并处1.2万～2.0万日元罚款及额外支付拖车移动费3～4万日元，每人每年最多6点扣分。因此，违法停车现象很少。

3.3 停车资源共享

上海市于2013年1月1日起施行新修订的《上海市停车场（库）管理办法》，办法中新增了停车资源错时利用制度：对住宅小区与商务楼宇等之间存在的停车位利用时间差现象，明确可实施错时利用的政策原则。该制度的实施，打破了停车藩篱，使机关、企事业单位与居民小区在停车难题上合作共赢，停车“潮汐”现象得以缓解。

3.4 停车诱导系统利用

早在1973年，日本就建立了停车诱导系统，该系统采用区域、主要路口、停车场三级引导电子显示牌，显示停车场在区域中的位置、停车场的行车方向、具体停车位等信息，通过警察厅的交通管理综合集成系统发布停车诱导信息，促进了停车场的有效利用。大约同一时期，在法国、英国、瑞士等国也相继建立了类似的系统。

我国的停车诱导系统始于2000年以后，北京此项技术走在了全国的前列，北京西单利用无线传输技术，实现该地区各停车场与管理中心、交警部门的有效连接，通过诱导屏向司机提供准确、及时的停车信息，从而缓解因盲目寻找车位而造成的交通拥堵状况。

3.5 鼓励民间投资经营停车场

为促进民间资本建设停车场，世界各国和地区都对投资停车场给予一定的政策优惠。1991年日本出台了促进停车场建设的投资政策，政府采取长期低息贷款方式鼓励私人停车场的建设，对于投资公共停车场则实行无息贷款和补贴，此外，对符合一定条件的停车场经营者还可以享受税收减免政策。

香港特区政府也制定了鼓励停车设施建设民营化政策，其民营化目标是：以适当保证投资经营者利益为前提，制定合理的停车收费标准，提高投资与经营者积极性。其民营化模式主要有合作、资产出售、项目运营承包和服务承包管理等。对于私人兴建的停车设施按物业进行管理；对政府投资的停车场和路内停车收费咪表采取招标承包方式，以“商业原则”经营。政府从经营者转变为对承包者的监控，保留对收费价格、利润率调节的控制权。除在利润税收上给予优惠政策外，政府不给予额外补贴，对经营方式也不作干涉。另外，政府每隔三、四年会对停车需求进行研究，不断对停车政策进行调整、完善。正是政策保障下的投资回报合理性，有效促进了投资经营者积极性。

4 对策建议

4.1 制定科学的城市交通发展战略，编制城市停车设施专项规划

昆明停车设施规划远远滞后于现实发展，政府部门至今未系统性开展过停车设施的专项规划研究。曾于2010年编制完成《昆明市“十二五”停车场站点布局及发展规划》，该规划作为“十二五”规划系列的一项子规划，对昆明近几年的停车设施建设有一定指导作用，但总体而言，内容较为粗略：规划仅对停车设施进行了原则性规定和控制，缺乏停车场用地布局的具体内容，使停车设施用地难以控制、落实；规划提出的“十二五”期内停车泊位供需比0.8、停车场300米服务半径覆盖率85%等目标脱离实际，其实现难度大。

借鉴美欧国家和香港经验，解决大城市停车难问题，仅靠增加交通基础设施难以奏效，交通状况改善只会进一步推动小汽车量增加，从而产生新的更大规模的交通拥堵和停车难题。缓解昆明停车难问题的关键是要转变思路，由被动地不断增加停车位的适应性政策，转向主动控制和管理停车需求的引导性政策。因此，应依据城市总体规划、城市综合交通体系规划确定的城市交通发展战略和目标，统筹考虑昆明经济社会发展条件，科学制定城市停车总体发展策略、停车设施供给体系，开展停车设施专项规划编制工作，并通过控制性详细规划将专项规划确定的设施用地进行预留和控制，使停车设施用地法定化，确保用地在城市建设发展中得以落实。

4.2 实行“适度供给”和“区域差别”模式

昆明主城区三面环山、一面临水，属典型的坝子地形，城市建设呈摊大饼式集中发展格局。城市用地紧张，道路与空间资源有限。在土地资源十分宝贵、建设停车位昂贵的情况下，消耗大量的社会公共资源满足城市、特别是中心区域的停车需求是完全没必要的，对利用其他交通方式出行的市民也不公平。

停车“适度供给”理念是针对“满足需求”提出来的，是指城市提供的各类停车设施容量大小应“适度”，不应单纯从“数量”上去满足需求，而要在设施有效利用前提下，使城市的交通服务水平和环境生态质量均达到一定的标准。endprint

因此，确定城市合理的停车规模就显得至关重要。合理的停车泊位数量应该是与城市用地布局相适应，与路网建设、交通通行顺畅相匹配，结合不同区域的需求与供给情况，研究静态交通对动态交通的反作用，制定停车需求管理策略，通过对停车泊位进行有限供给，使之既可满足基本出行的需要，又不至于诱使超出路网容量负荷的过量停车交通需求。

针对昆明不同区域的发展特征，应实施“区域差别化”策略，通过对《昆明市城乡规划管理技术规定》的停车配建指标规定进行细化完善：昆明停车区域可划分为限制供给区域、适度供给区域和一般区域（图1）。限制供给区指主城核心区（二环路以内区域），采用“低供给”模式，以解决老旧居住区停车泊位严重不足的刚性停车需求，适度满足学校、医院等停车需求为原则，充分发挥价格等经济手段引导和调节停车需求，严格控制停车设施供给总量；适度供给区指二环路周边开发强度较高的地区以及呈贡新区的核心区，采用“适度供给”模式，通过公共停车场建设，适度满足基本车位；一般区域指上述两类区域以外的交通敏感性小的地区，停车需求实行基本平衡供应，对开发强度较高的片区适度加以控制，其它地区可以采用“供需平衡”模式。

4.3 提高泊位利用率

城市中心老旧小区的停车矛盾最为突出，但在寸土寸金的中心区通过大拆大建增加停车位，既不现实，又与建设可持续发展的资源集约型社会要求背道而驰。对主城区停车场抽样调查数据显示，停车位使用的错时性特征非常明显：非工作时段（下午7时至第二天上午7时），住区内部与周边停车位利用率基本为100%，而写字楼车库利用率仅有30～40%；工作时段（上午8时至下午6时），写字楼车库使用率达到90%以上，但住区内部停车位利用率仅有50～60%。借鉴上海、广州等城市通过“错时停车”提高停车资源利用率的经验，在土地使用复合程度较高、建筑密度较大的地区，昆明完全有条件对住宅小区与办公写字楼等建筑楼宇的配建停车资源实施错时利用，通过“时间上进行错位”的方法来缓解停车资源压力。

4.4 实行“购车者自备车位”政策

日本自上世纪60年代初开始施行“购车者自备停车位”政策，经过半个世纪持之以恒的落实和修订完善，至今已取得显著成效。北京、上海等地也通过推行这一政策，抑制了机动车增量，在缓解停车难问题上取得了一定成效。

近年来，昆明加大力度实施公共交通优先发展战略，公共交通的方便、快捷、舒适性等有了明显提高。目前，地铁1、2号线首期工程和6号线已投入营运，贯穿东西的3号线施工已近尾声，正逐步实现“利用公共交通为市民提供基本的出行服务”这一目标。但由于昆明至今未出台抑制机动车增长的政策措施，日均机动车上牌量近500辆的数据也就不足为怪了。因此，昆明应尽快制定实施“购车自备车位”政策，并开展广泛的宣传教育，抑制机动车快速增长趋势，合理引导交通出行方式，严格管控小汽车进入市区数量，逐渐使市民与政府形成共识，自觉树立“购车自备车位”的观念和意识。

4.5 提高停车设施的科技含量

4.5.1 停车场形式选择

昆明现有的停车场中，配建停车场以一至三层的地下车库居多，公共停车场以平面停车场为主，而公共立体停车库数量很少；老旧居住区则以占道停车和挤占公共空间为主。传统的平面停车场由于占地面积大，停放位置不规范，在昆明这样建筑密集、寸土寸金的城市应加以严格限制，并作为今后“平面改立体”的主要对象。

为提高空间利用率，世界各国从上世纪60年代就重视立体停车场的建设，并达到相当规模，如日本的机械式停车场（库）泊位容量已达120万个。而立体停车场又分为自行坡道式和机械式两类。前者由于需要设计进出通道，单车位的建筑面积达35至40平方米，还存在车辆擦碰隐患；后者采用了机械、计算机自动控制，以智能化泊车实现了车辆存取机电一体化，具有占地少、噪音小、存取方便、安全可靠、型式多样灵活的优点，并正在向高速化、建筑一体化、智能化方向发展，符合大城市空间紧张的停车需求。从昆明的实际出发，结合公共停车场（库）规划，因地制宜地发展高密度的各类机械式立体停车设施，对解决“停车难”具有重大意义。

4.5.2 引进智能化停车管理系统

智能化停车管理系统，包括城市停车诱导系统与停车场停车智能引导系统，是通过智能探测技术，采集各停车场的空置泊位数据，利用无线公用通讯网络传送至停车管理控制系统进行处理，生成对应于各停车场的位置、空位数、行进方向等信息，通过泊车信息显示屏向驾驶员实时提供泊车信息；驾驶员依据有关信息达到目的地停车场后，根据停车引导系统显示屏提供的区域引导、车位引导信息找到对应停车位。

昆明尚未建立城市停车诱导系统，除极少数新建的写字楼、住区采用了停车场智能引导系统外，大部分停车场仍然需要泊车者进入停车场后，由人工引导车辆停放，还有部分停车场因管理人员少，车主进入场内就得自寻空置车位，停车极为不便。智能化停车系统的缺失，造成城市中心区产生大量的寻泊交通量，加剧了交通拥堵，使城市停车管理效率低下。

鉴于昆明停车设施使用现状，应不断提高交通设施的科技含量，推进利用现代停车科学技术，尽快制定智能化停车管理系统实施方案：主城区可先行启动城市停车诱导系统建设，通过停车指引服务，减少城区无效“寻泊”交通量；对于停车场停车智能引导系统，可针对新建停车场和有条件的现状停车场进行改造试点，待条件成熟后再逐步向全市范围推广。

4.6 建立多元化投资体系

近年来，通过建设项目规划审批制度，对《昆明市城乡规划技术管理规定》中的停车配建指标进行落实，使配建停车泊位成为昆明市停车设施的稳定增长源。但依靠政府单一投资的公共停车场，因财力不足，多年来几乎无增量。在城市停车设施建设方面，日本、香港的经验告诉我们：只有全社会的介入、民间资金的参与，才能有效解决停车场建设问题。就以往的停车设施而言，政府集所有权、经营权、法规制定权于一身，过多地直接介入停车设施建设和停车服务等一些具体业务，效率低下，经营亏损。这种包办，既不合理，也无必要。

停车产业作为一个资本密集型产业，其建设需大量资金投入。因此，政府应建立多元化的投资体系，多方开拓筹资和融资渠道，建立一种政府、企事业单位、社会团体及其他社会组织和个人均可出资，多元化、多渠道、多层次筹措资金的新体制，这是停车设施建设的良策。当然，多元化投资体制要逐步培育，需要依赖各项鼓励社会资本参与停车产业的优惠政策，提高社会对于公共停车场融资、经营以及所有权参与的程度，即提高民营化程度。同时，政府应切实发挥好在民间投资经营公共停车设施领域的监管职能，兼顾公众利益和投资经营者利益，逐步形成投资、经营、收益的良性循环。

参考文献：

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[3] 刘鹏.借鉴日本经验 解决停车难题[J].中国高新技术企业，2012，（5）.

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[5] 么卫良.武汉市公共停车场选址布局规划方法研究[D].武汉：华中科技大学，2006.

责任编辑：张吉明endprint