李静萍

（武汉大学，湖北 武汉430072）

随着工业化和城市化进程的不断推进，失地农民成为了庞大的新生群体。全国失地农民以每年200 多万人的速度增加[1](P12-13)，若按50%城市化率计算，到2030年失地农民将超过7800 万人[2]。失去了赖以生存的土地的农民问题的解决，直接关系着社会的稳定和经济的发展。近些年来，大批专家和学者致力于失地农民问题的研究，针对失地农民的养老、医疗、就业等社会保障问题，提出了许多中肯的建议与切实可行的方法，对我国失地农民社会保障问题的解决起到了较好的指导作用，在一定程度上解决了失地农民的后顾之忧。本文在分析失地农民社会保障的现状和问题之后，提出了“将失地农民纳入城镇职工社会保障体系”的解决思路，并针对社会保障体系的各项内容，详细阐述了具体的解决方案。

一、失地农民社会保障现状

土地是农民安身立命的根本，在城镇职工、居民全面而充分地享受着各项社会保障制度的保障时，长期以来被社会保障制度排除在外的农民却只能依靠土地来生存，并承担着养老、医疗、就业的支撑作用。即使最近几年国家逐渐意识到农民社会保障制度的重要性，并在农村实施了“新农保”、“新农合”等养老和医疗保障制度，但是较低的保障水平不能完全满足农民的基本生活需要。本身就处于劣势的农民一旦失去了土地，其生产、生活也就失去了保障，养老、医疗、就业等问题更是成为亟待解决的重任。

失地农民的相关问题已经引起了党和政府的高度重视。为了合理保护失地农民的权益，解决失地农民的社会保障问题，我国政府制定并实施了一系列的法律法规。《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《农业法》都规定了农村土地所有权的归属。《土地管理法》规定给予失地农民土地安置补偿费。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28 号）规定，应完善征地补偿办法，妥善安置被征地农民，并将失地农民纳入城镇就业体系，建立社会保障制度。《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（国土资发[2004]238 号）对征地补偿标准和失地农民的安置途径做了进一步的安排。2008年，十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，要求做好被征地农民的社会保障，做到先保后征，使被征地农民基本生活长期有保障。以上都充分反映了党和政府在深化农村改革过程中，对农民权益进行保护的思考与指导。

除了国家的相关规定，各地也积极采取措施解决失地农民的社会保障问题，主要做法有四种：一种是将失地农民纳入城镇或农村的社会保障体系，如北京、成都、青岛；二是将失地农民纳入介于城保与农保之间的“镇保”，如上海；三是建立专项失地农民社会保险制度或基本生活保障制度，如天津、西安、浙江、江苏、山东等；四是将失地农民的养老保障直接纳入商业保险，如重庆[3]。

这些政策和措施的出台，在一定程度上保障了失地农民的生产和生活，绝大多数失地农民在离开了土地之后，能够逐渐融入到城镇生活当中去，安居乐业、生活稳定，既保证了我国工业化和城镇化进程中对土地的需求，又维护了失地农民的权益，最大程度地减少了征地带来的矛盾与不稳定因素。

二、失地农民社会保障存在的问题

尽管我国各级政府在失地农民的社会保障方面做了大量工作，也取得了一定成效，但是，失地农民的社会保障问题是一项复杂而庞大的系统工程，难免存在一些问题和不足。

1.没有建立真正意义上失地农民的社会保障制度

社会保障制度是国家通过立法和采取行政措施对社会成员进行保护的社会经济福利制度。社会保障制度具有保障性、强制性、社会性、互济性、公平性、福利性的特征[4](P3)。我国各地针对失地农民实施的保障措施，并不完全具有社会保障制度的本质特征，最多称得上是“生活保障”制度。以浙江省为例，温州瑞安实施的“参股分红”模式，只是失地农民的一种投资收益，根本没有为失地农民考虑养老和医疗保障。嘉兴市的“土地换保障”措施，则是把农民的所有土地补偿费分期发给退休的农民，只能算失地农民的自我保障。义乌市实施的商业保险，把失地农民的社会保障任务压在了商业保险公司和失地农民身上。由此可见，失地农民并没有享受到相应的社会保障待遇，他们生活在社会保障制度的安全网之外。

2.政策不统一，执行困难

由于缺乏统一的法律规定，各省市多以地方法规的形式解决失地农民的社会保障问题，从而导致了政策的不统一。养老保险方面，有的地方单独建立失地农民的养老保险制度，有的地方将失地农民纳入城镇养老保障体系或农村养老保障体系，还有的纳入商业养老保险。医疗保险方面，有的地方允许失地农民参加城镇职工医疗保险或者新型农村合作医疗保险，有的地方可以参加城乡一体的医疗保险，还有的地方单独为失地农民建立医疗保险制度，个别地方则采取了比较灵活的办法，宜城则“城”、宜农则“农”[5]。总之，法律制度的缺乏，政策的不统一，造成地区间的社会保障待遇差异较大，不利于社会的和谐稳定。再加上监管不力，统筹层次过低等原因，造成各地执行起来也是困难重重。

3.保障项目少、保障水平低

从各地的实践情况来看，保障项目少、水平低是普遍存在的问题。保障内容上，许多地方的失地农民社会保障没有考虑最低生活保障，仅有养老保险，或者仅有养老保险和医疗保险，普遍缺乏失业保险和工伤保险。这种单一的保障形式，无法为失地农民提供基本的、全方位的保障，一旦发生了大病、失业、工伤等风险事故后，失地农民的生活极易陷入困境，甚至沦为城市新贫民。从保障水平来看，各地失地农民的养老金普遍不高，少数在一百元以下，大多数都只有二、三百元左右，根本起不到养老保障的作用。如浙江义乌市下水门村的老人退休后每月只能领取40 元养老金。金华市未缴纳养老金的失地农民退休后每月发给50 元，其他人员领取的金额分为220 元、180 元、140 元、105元四个档次。浙江省农村最低生活保障水平是215 元，可见，就浙江省来看，失地农民的养老金普遍低于最低生活保障水平[6]。

4.制度存在不可持续性危机

由于制度本身的缺陷，法律制度的欠缺和财政实力等客观条件的限制，再加上制度设计者的自利和短视等主观因素的制约，使得各地实施的失地农民社会保障制度不能实现稳定、安全、可持续性发展。主要表现在以下两个方面：一是社会保障的统筹层次过低，不能充分发挥保险的“大数法则”功效。我国经济发展不均衡，各地的财政实力不一，征地地区的实际情况各不相同，导致提高社会保障统筹层次的难度较大。许多地区的社会保障措施仅停留在村级层次，不利于风险的分散，也给支付制度带来了较大压力。二是失地农民社会保障制度的运行缺乏统一、规范的法律制度的指导，缺乏监管机制，运行较为混乱。各地均是根据自身情况，实施具有本地特色的社会保障制度，措施千差万别，再加上监管和运行机制混乱，社会保障制度的可持续发展难以保证，都直接危害着失地农民的利益，降低了政府的公信力。

三、建立与完善失地农民社会保障体系的基本原则

1.把失地农民纳入城镇职工社会保障体系

在各地实施的失地农民社会保障措施中，把失地农民纳入商业性社会保障的做法，忽视了政府的本位作用，极易损害失地农民的利益；单独建立失地农民社会保障制度的做法，成本较大，且加剧了制度的“碎片化”；纳入农村社会保障体系的做法，低估了失地农民未来生活的成本，没有考虑到其面临着与城镇人员相似的风险；纳入城镇居民社会保障体系的做法，失地农民的缴费压力过大，并且保障力度不够，这对为国家建设作出巨大牺牲的农民来说并不公平。本文认为，较为优化的方式是将失地农民纳入城镇职工社会保障体系，如此，不仅解决了失地农民的后顾之忧，保证了征地工作的顺利进行，而且有利于社会保障制度的统筹发展，降低转制的成本和风险。

2.实施综合、全方位的保障

土地对于农民来说，既是生产资料，又是生活资料。建立失地农民的社会保障体系，既要考虑到其基本生活的需要，又要考虑到其生产与发展的需要。各地普遍实施的失地农民的社会保障安置中，较多的只是考虑了养老保险，部分考虑了医疗保险，至于失业保险、工伤保险、生育保险、最低生活保障、法律援助等方面，极少涉及。这样的保障是不充分的，也是不负责任的。一旦失地农民找不到合适的工作，“坐吃山空”后带来的隐患是无穷的。更何况农民本身的知识文化水平相对有限，职业技能缺乏，在寻找工作的过程中本身就处于劣势，如果再缺失相应的就业安置措施和最低生活保障的托底，失地农民就有可能成为新的城市贫民。此外，在土地拆迁、安置及寻找工作等过程中，失地农民难免会遇到各种纠纷，而法律知识的欠缺和较高的诉求成本，使得农民难以采取法律手段维护自身权益。总之，失地农民的社会保障应该是全方位的，国家政策既要考虑物质生活方面，又要考虑精神生活方面，既要考虑其生存权，也不能忽视其发展权。

3.因地制宜、循序渐进、逐步提高

我国各地的经济发展不均衡，财政实力有限，失地农民的问题存在复杂性与特殊性，因而，难以即刻建立起全面、全方位的失地农民社会保障制度。本着失地农民市民化的目标，在操作上可以考虑将失地农民社会保障与城镇职工社会保障逐步衔接和统一。保障对象上，可以先考虑老年、困难、无保障的失地农民，后考虑收入较高或者已经参加“新农保”、“新农合”的失地农民。保障标准上，在达到与城镇职工社会保障标准一致的目标指导下，考虑设计多层次、逐步提高的保障标准，这样，既可以减轻财政压力，又可以确保失地农民的生活水平不降低。保障项目上，宜先从养老、大病医疗、最低生活保障入手，辅之以就业安置和法律援助，在发展到一定的程度之后，再逐步考虑其他的保障项目。这样，既能保证失地农民的基本生活水平，其又能随着经济的发展而不断提高，并最终享受与城镇职工同等的保障待遇。

4.引入商业保险参与失地农民社会保障体系的建设

解决失地农民的社会保障问题难度很大，完全由政府来承担并不是最佳的方式，建议考虑引入商业保险，参与失地农民社会保障体系建设。在政府为主导的前提下，充分发挥市场作用，保证公平与效率的统一。这样既可以为失地农民提供全面、便捷的社会保障服务，又可以减轻政府的负担，还能带给商业保险公司“微利”和展示自身良好形象的机会。我国社会保障的发展实践中，商业保险公司早就参与了社会保障体系的建设，并积累了较多的经验。如商业保险公司参与“新农保”、“新农合”的建设，商业保险公司为企业提供企业年金服务等，都有成功的案例。在失地农民的社会保障安置中，已有少数地区引入了商业保险共同参与。因此，可以充分发挥商业保险的积极性，以政府为主体，引导商业保险积极参与到失地农民的补充保险建设中去，如为失地农民提供大病保险，或者提供补充养老保险等。

根据以上思考，失地农民社会保障体系的目标模式可归纳为：以失地农民市民化为前提，在现有社会保障体系的框架下，建立以失地农民的养老、医疗、最低生活保障为重点，以各地社会保障实践的推进为路径，因地制宜、循序渐进，逐步向城镇社会保障体系过渡的失地农民社会保障制度。保障内容包括养老保障、医疗保障、失业保障、工伤保障、生育保障、法律援助和最低生活保障制度（见图1）。

图1 失地农民社会保障内容

四、建立与完善失地农民社会保障体系的路径选择

考虑到财政的压力和执行的难度，在建立与完善失地农民的社会保障体系过程中，建议先从最重要、最紧迫的项目入手，及时建立与完善好失地农民的养老保险、医疗保险、最低生活保障及就业安置和法律援助制度。至于失业保险、工伤保险和生育保险，可以在有条件的地区先行开展，待时机完全成熟之时，再在全国范围内实施。

1.根据年龄及就业情况，将失地农民纳入城镇职工养老保障体系

失地农民的养老问题是首先要解决的重要保障内容。在把失地农民纳入城镇职工养老保障体系的操作中，应根据失地农民的年龄和就业情况的不同，把失地农民分为四类。第一类，对于劳动年龄内已就业的失地农民，直接纳入城镇职工养老保险；第二类，对于劳动年龄内未就业的失地农民，按照灵活就业人员的参保要求，参加城镇职工养老保险；第三类，对于超过法定退休年龄的老年失地农民，允许其一次性缴纳满15年的城镇职工基本养老金后纳入退休人员的社会养老保险；第四类，对于征地时未满16 周岁的被征地人员或在校学生，在其进入劳动市场之后，按照城镇新生劳动力对待。将失地农民纳入城镇职工养老保险时，其缴费方式、缴费基数和比例可以根据实际情况，灵活处理。为了保证公平，基础养老金的缴费标准应该一致，个人账户养老金的缴费标准可以制定不同的档次，由失地农民根据自身情况选择。缴费水平至少要使失地农民退休后的待遇高于最低生活保障线。保险基金应当由国家、集体和个人三方共同承担。个人部分，从实物补偿费或者安置补偿费中扣缴；政府和集体部分，从土地出让金、收益或补偿款中拨付，不足部分由财政补贴。

按照国家退休享受基本养老保险待遇的有关规定，失地农民参加城镇职工养老保险需进行一次性的补缴处理。一次性补缴后，达不到领取养老金年龄的参保人，继续缴费；一次性缴费后，已经达到退休年龄，但缴费年限不到15年的，允许其一次性补缴剩余年限的保费后享受相关待遇。补缴年限及比例的划分需科学设置，划分过细，会增加工作难度，划分过宽，则不能保证公平性。基本原则是年龄越大，补缴的年限越长，个人承担的比例越小；年龄越轻，补缴的年限越短，个人承担的比例越大。

对于在征地前就已经参加了“新农保”或“城居保”的失地农民，可以继续参加，也可以转为城镇职工养老保险，按个人账户和缴费年限进行折算；对于在征地前就已经参加城镇职工养老保险的，原有的缴费年限和个人账户与征地以后参保的累计计算。统筹区内转移时，统筹帐户不动，个人账户转入，养老权益累计计算。跨统筹区转移的，个人账户转入，养老权益累计计算，统筹账户根据缴纳年限按比例转入。

2.根据年龄、就业及需求情况，为失地农民提供多元化的医疗保障

农民被征地之后，医疗问题也成为农民最关心，且对生活影响较为深远的重大问题。因此，政府有必要为失地农民提供多元化的医疗保障制度。除了将失地农民纳入城镇职工医疗保险外，还要为困难失地农民提供医疗救助，并引入商业保险，为失地农民提供大病医疗保险。笔者建议采取“医保+救助+大病保险”的方式，为失地农民提供多元化、多层次的医疗保障。

失地农民参加城镇职工医疗保险时，缴费方式、缴费基数和费率可以灵活处理。基金由国家、集体和个人三方共同承担。涉及到一次性补缴的，补缴的处理方式和转移办法，可与失地农民参保城镇职工养老保险的办法保持一致。措施的制定应把失地农民的权益保障放在第一位，还要考虑实际情况和承受能力，方便执行。

应当建立失地农民的医疗救助制度，对困难失地农民实施救助。救助方式应该多方面、多层次，可由财政资助其参加医疗保险，对于因病住院需个人支付部分实施部分或全额报销，也可以直接发放门诊救助金等。资金来源于土地补偿款、政府拨款和慈善捐赠等多种渠道。

“大病”意味着灾难性的医疗支出。根据浙江省的调查情况，绝大多数的失地农民希望能够享受大病保险，哪怕需要个人承担部分费用，也有超过一半的农户愿意出资[7]。因此，作为政府部门，可以考虑为失地农民投保商业团体大病保险。费用可以由政府、集体和个人三方共同承担，也可以考虑财政实力强的政府全部买单。这种医疗保障形式，充分发挥了市场机制的作用，既减轻了政府的负担，又为失地农民提供了“大病”的保障，值得实施。

3.建立适当水平的失地农民最低生活保障制度

最低生活保障制度是最后一道“防护网”，是完善的社会保障体系所不可或缺的。失地农民是社会的弱势群体，迫切需要得到最低生活保障制度的“兜底”保护。为了避免发生重庆市失地农民的涌入而让城市低保不堪重负的情况，本文建议单独为失地农民建立最低生活保障制度，对失地农民中经济和生活特别困难的老、弱、病、残农民进行保护。保障基金来源于补偿安置费、土地转让金、财政拨款或慈善机构的捐赠等。此外，要加强对资金的监管和保证专款专用。具体操作方面，需参照城市居民最低生活保障制度进行规范。保障标准可与城镇居民低保水平相当，允许地区间存在差异，既要保障失地农民的基本生活，又不能造成“福利病”。

4.为失业农民提供就业保障

土地就是农民的工作岗位，农民没有了土地，就“失业”了。作为责任主体的政府，理应为失地农民解决就业问题。目前就业安置的方法虽然多，但效果均不太理想。本文认为，解决失地农民就业的根本途径在于“授之以渔”，即帮助他们转变观念，提高自身的综合素质和职业技能，自主寻找就业机会。首先，为失地农民提供就业的技术支持。建立完善的就业培训机制，针对失地农民的年龄、文化、性别等特点，免费提供就业指导和咨询、培训和职介等服务；其次，为失地农民营造良好的就业环境。政府应多渠道开发就业岗位，通过补贴或税收优惠的政策，鼓励、引导企事业单位吸纳被征地农民就业。或者在征地前就与用地单位签好用工合约，鼓励失地农民在本地就业；再次，为失地农民的创业提供优惠政策。把失地农民与城市下岗失业人员一样对待，让其享受相应的创业优惠政策，如提供小额贷款、派专家进行技术指导，也可以考虑给予税收优惠或费用减免等政策。当然，各地还可以根据失地农民的特点，制定有针对性的失地农民创业扶持政策。相信在“建立技术支持、创造就业环境、优化政策扶持”三位一体的制度帮助下，失地农民能够实现积极就业，尽快完成“农村人”向“城镇人”的转变。

5.为失地农民提供法律援助

从失去土地到融入城镇生活，失地农民可能会面临着拆迁中利益受损、创业和就业中的纠纷等一系列新问题的考验。由于知识文化水平的限制，当合法权利遭受侵犯时，他们迫切需要得到外界的帮助与支持。法律援助是社会弱者接近法律、实现其行政救济权的重要保障[8]。因此，法律援助就成了失地农民社会保障中务必要考虑的项目。相关部门应当成立专门的失地农民法律援助机构，聘请专业的法学专家和律师，为失地农民提供免费、快捷、全方位的法律援助服务。同时，当地政府部门可以举办系列讲座或学习班，普及相关法律知识，增强失地农民的自我保护意识和能力，使其在自身权益受到侵害时，能够拿起法律武器保护自己。

五、结论

失地农民问题是牵一发而动全身的重要问题。为此，必须加大制度创新，将失地农民社会保障制度建设纳入到我国城镇职工社会保障体系建设中来，并以此作为我国社会保障统筹发展、城乡一体化建设的重要内容。根据我国的国情和各地区的实际情况，在优先发展养老保险、医疗保险和最低生活保障制度的前提下，辅之以失业保障和法律援助，待时机成熟时，考虑完善工伤保险和生育保险，最终为失地农民提供全面、综合性的社会保障。

[1]廖小军.中国失地农民问题研究[M].北京:中国社会文献出版社，2005.

[2]韩俊.土地农民集体所有应界定为按份共有制[J].政策瞭望，2003，(12).

[3]王珊珊，郝勇，张现同.我国失地农民社会保障问题研究综述[J].社会保障研究，2010，(2).

[4]费梅苹.社会保障概论（第三版）[M].上海:华东理工大学出版社，2008.

[5]朱明芬.浙江失地农民利益保障现状调查及对策[J].中国农村经济，2003，(3).

[6]黄天柱.最低生活保障制度与权利救济[J].浙江社会科学，2002，(2).

[7]袁杰，吴广明.我国失地农民医疗保险问题分析[J].卫生经济研究，2008，(3).

[8]陈信勇，蓝邓骏.失地农民社会保障的制度建构[J].中国软科学，2004，(3).