胡建淼

党的十八届四中全会将丰富和创新中国特色的社会主义法治理论，全面推进中国特色社会主义法治体系建设，在中国的法治史上将起到里程碑的作用。

法治建设经历两大飞跃

依法治国这一概念在1997年党的十五大时被确立为治国理政的基本方略。 党关于法治的理论和建设，经历了从法制到法治，从法治到全面法治的两大飞跃。

首先是法制阶段。1949年中华人民共和国的成立，为发展人民民主、建设法制国家，创造了前所未有的政治、经济、文化和社会条件。“五四”宪法的制定，标志了中国第一个法制建设高潮。但从1957年开始，中国的民主与法制进入低谷。

1978年以十一届三中全会为标志，中国拨乱反正，实行改革开放，明确提出发展社会主义民主、健全社会主义法制，确立了“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的基本方针，中国社会主义法制得到恢复并不断健全。

2011年3月，时任全国人大常委会委员长吴邦国宣布中国特色社会主义法律体系已经形成，表明中国社会主义的法制目标基本实现。

法治阶段开始于党的十五大。1997年党的十五大把依法治国确立为党领导人民治国理政的基本方略，把建设社会主义法治国家确立为治国理政的建设目标，实现了从法制向法治的历史性转变，中国特色的社会主义法治建设进入到一个新阶段。

从2002年党的十六大开始，我们走向全面法治阶段。

2002年党的十六大明确提出发展中国特色社会主义民主政治，必须坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，并提出推进依法行政。2004年十六届四中全会继而确立了党的“科学执政、民主执政、依法执政”三大执政原则，为推进依法治国、建设社会主义法治国家指明了方向。中国的“法治建设”内涵开始不断丰富。

2007年党的十七大提出了全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家的新要求。

2012年党的十八大以来，特别是三中全会，党中央提出并确立了法治中国建设的新目标。围绕这一目标，确立“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的新路径，提出“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的新十六字方针，特别是强调依法治国“首先是依宪治国”，依法执政“关键是依宪执政”。

党关于法治建设的理论从单纯的依法治国，扩展到依法行政、依法执政，在法治目标上，从法治国家扩大到法治政府和法治社会。我们从国家法治扩展到政府法治、社会法治和政党法治，从而表明中国的法治理论和法治实践走向全面法治。四中全会必将推动全面法治理论走向更加成熟，切实推进全面法治建设。

法治就是“石头剪刀布”

法治是公正的规则之治。法治不能消灭犯罪，但它让罪犯得到应有的处罚；法治无法杜绝纠纷，但它为解决纠纷提供了规则和程序；法治无法消灭社会怨气，但它可以使社会怨气减低到最低程度。

法治与法制的区别在于：法制重点讲法律制度建设，主要落在立法环节上，而法治不仅指法律制度建设，更是指法律的实施和法律的遵守，不仅包括立法环节，还包括执法、司法和守法环节。

其次关于法的功能认识上，在法制阶段，人们对法的认识主要停留在“专政工具”的层次上，将法仅仅看成是一种对阶级敌人进行专政的工具。而到了法治阶段，人们对法的功能认识扩大至社会公平正义的层面，公正是法治的标准、法治的价值、法治的状态，法是公正的载体。

从法制到法治，是中国社会主义法治建设的第一个飞跃。它表明党对法的认识达到了一个新高度。

此外，我们讲了那么多年的法治，但对法治还是没有讲透。中国现在几乎人人高喊法治，但并非人人理解法治。有人将对违法者处罚、对犯罪者判刑看作法治，这是非常狭隘的。有个别人甚至还将一些人治做法误认为法治并贴上法治标签，这是让人担忧的。

法治是个综合的概念，从柏拉图的法律统治到亚里士多德的良法之治，从孟德斯鸠的分权之治，到哈耶克的预设规则之治……中国学者们对法治亦有各种各样的定义。但我想说，法治就是“石头剪刀布”。

我有一个四岁半的女儿，每天晚上陪我看中央电视台的新闻联播。晚上7点半新闻联播结束后我们要她睡觉，她就是不睡，还想看“熊出没”。没有办法，我就与她做“石头剪刀布”的游戏，说好输者听赢者的。每次她赢了就算数，可以再看一会儿童片电视。但她输了，她就不算数，要求重新进行“石头剪刀布”游戏。我发现，我女儿就不够法治。

所以，从某种意义上说，法治就是“石头剪刀布”。你看，第一，它事先有公正的规则，即“石头剪刀布”，这一规则不偏私任何一方；第二，不同的主体发生利益碰撞，不是通过暴力而是通过规则解决；第三，通过这一规则所发生的结果，无论对你有利或者不利，你都必须服从。一个国家能够做到这三点，就够法治了。

法治是公正的规则之治。法治不能消灭犯罪，但它让罪犯得到应有的处罚；法治无法杜绝纠纷，但它为解决纠纷提供了规则和程序；法治无法消灭社会怨气，但它可以使社会怨气减低到最低程度。

法治中国是法治国家的升级版

三中全会《决定》的第九部分“推进法治中国建设”，是对中国坚持走中国特色社会主义法治道路、实现法治中国建设的总部署。时间间隔不到一年的四中全会专门研究和布置依法治国，是对三中全会改革决定中关于“推进法治中国建设”任务的具体落实和深化，非常及时非常必要。

四中全会研究全面推进依法治国的问题，并围绕这一主题作出专门的决定。

这是自1997年党的十五大将依法治国确立为党领导人民的治国理政基本方略以来的第一次，自1978年十一届三中全会确立加强社会主义法制以来的第一次，自1949年建国以来的第一次，自1921年建党以来的第一次。

以往党的全会大多围绕农业、工业、科技、国防或党的执政能力建设等主题进行，这次以研究全面推进依法治国问题为主题，并且作出专门的决议，这在党的历史上确实是第一次。

这样做顺应了党心、民心，顺应国家治理现代化的需要。

三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》是我们党关于包括经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设在内的全面深化改革的总纲领，是吹响中国全面深化改革的总号角。

三中全会《决定》的第九部分“推进法治中国建设”，是对中国坚持走中国特色社会主义法治道路、实现法治中国建设的总部署。时间间隔不到一年的四中全会专门研究和布置依法治国，是对三中全会改革决定中关于“推进法治中国建设”任务的具体落实和深化，非常及时非常必要。

我相信，这次全会将丰富和创新中国特色的社会主义法治理论，全面推进中国特色社会主义法治体系建设，在中国的法治史上将起到里程碑的作用。

自党的十五大确立“依法治国，建设社会主义法治国家”这一党领导人民的治国理政基本方略以来，一直是提法治国家，没有提法治中国。自从习近平于2013年提出“平安中国、法治中国”建设以后，三中全会将“法治中国”这一概念写入《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。法治中国是法治国家的升级版。

升级表现在哪里？我认为：一是中国化。法治中国已定位于中国，它是世界的法治共性与中国具体国情相结合的产物，是指在中国建设社会主义法治国家。

二是综合化。法治中国建设是坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设的综合工程，并且包括了科学立法、严格执法、公正司法、全民守法在内的全过程。

只有法治国家、法治政府、法治社会共同建成了，我们才能说法治中国实现了。法治中国显然是由我们党确定的包含更高要求的法治建设目标。

我在多种场合都提出过这样一个观点：国家治理现代化的关键在于法治化。

推进国家治理体系和治理能力现代化是三中全会确定的中国全面深化改革的总目标。推进国家治理现代化，是完善和发展中国特色社会主义制度的主要内容和主要落脚点。这一全新政治理念的提出，极大地丰富、完善和发展了中国特色社会主义制度目标的内涵和要求。

国家治理现代化应当包含国家治理的民主化、科学化、文明化和法治化。民主化在于解决人民性，科学化在于解决客观性，文明化在于解决人性，法治化在于解决公正性。而在这“四化”中，关键在于法治化，因为，没有法治的民主是混乱的民主，没有法治环境不可能有科学决策，法治是对人权的尊重和保护，让社会走向真善美。

法治中国的特色取决于中国国情

“坚持走中国特色社会主义的法治道路”是一句常见表述。法治中国的特色取决于中国国情。

我以为，中国最为集中的特色在于三点：一是党的领导。中国实行共产党领导的多党合作和民主协商制度，共产党是唯一的执政党。这就决定了西方许多制度无法移植中国；二是人口大国。中国在并不太大的土地上养活着世界20%的人口，是世界上人口负担最重的国家；三是差异大国。我们虽然并非领土最大，但在同类大国中是差异最大的国家。俄罗斯、加拿大和美国的国内差异远不如中国大。这些国情上的特色，决定了中国社会主义法治道路的特色。

第一，中国的法治是在党的统一领导下，国家、政府、社会一体协同，人民群众广泛参与下推进的。我们党领导立法、保证执法、带头守法。中国的法治建设既有自下而上的需求，更有自上而下的发动和组织，是在党的领导下全民参与和推进的伟大的系统工程。这就决定了在中国实现法治，依法治国、依法行政的关键在于党是否能够坚持依法执政。

第二，中国有悠久的历史文明，但只有不长的现代法治史。中国的法治是在短期内速成的，不免带有粗糙性。旧中国没有真正的法治，新中国以五四宪法为标志的现代法治好景不长，只是昙花一现。自1978年十一届三中全会拨乱反正，坚持社会主义民主与法制以来，中国有幸走过了35年的法治历程，取得了伟大成效，但仍然具有很大差距。

第三，中国在13亿多人口中搞法治，这会比在一个发达的欧洲小国实现法治难得多。在众多的人口中推行法治自然要付出更大的成本，提高全民的法治素养是建设法治中国的关键。全民守法、人人信仰法治是实现法治中国的基础和必要条件。从这一意义上说，法治社会是法治国家和法治政府的基础。

第四，中国在差异颇大的960万平方公里上搞法治。有人说，中国有的地方像纽约，有的地方像欧洲，有的地方像非洲，这样说不是没有道理。国内经济、文化、观念上的差异决定了在中国推进法治不能“一刀切”。即便某一天我们宣布中国实现了法治国家、法治政府和法治社会，中国也不可能全国同步进入这一状态，必然会有差异。

（作者系国家行政学院法学部主任）