张家飞，侯亚文

(新疆大学政治与公共管理学院，新疆 乌鲁木齐830047)

在一国的对外政策中，对外发展援助成为服务于一国经济、政治和安全战略利益，改善一国国际环境并提高其在国际事务中影响力，维护世界经济和地区经济稳定并促进一国对外经济联系的重要政策工具[1]。摩根索在《对外援助的政治理论》中明确指出“对外援助政策与外交、军事政策和宣传政策没有任何区别，它们都是国家政治宝库中的工具”[2]。阿富汗现政府重视依靠外援来进行阿富汗和平重建，以培养自身的“造血”功能，援助对于阿富汗现政府有较强的吸引力，阿富汗周边邻国多为上合组织的成员国、观察国，对解决阿富汗问题的期望一直很高，中国加强对阿富汗问题的介入，有助于提升本国在上合组织内的影响力。

一、国际社会援助阿富汗和平重建的现状

当前国际社会对阿富汗援助的主要国家有：美国以及西方发达国家、俄罗斯；印度、巴基斯坦；伊朗、沙特以及中亚等有关国家。本文将重点探讨美国、俄罗斯、印度、巴基斯坦、伊朗五国援助阿富汗和平重建的有关情况。

（一）阿富汗国内建设合作方面

2012年5月，美国、阿富汗签署《持久战略伙伴关系协议》，对2014年后美在阿政治、经济、安全等领域合作进行规划。美国、阿富汗、巴基斯坦之间的三方会议，一直积极为阿富汗的和平重建做出努力，2012年4月27日，在伊斯兰堡举行的第六次会议上，成立两个工作组，以促进阿富汗和平。巴基斯坦、土耳其、阿富汗的三边峰会，致力于支持阿富汗领导并由阿富汗做主的和平与和解，2012年12月11日和12日，三国总统在安卡拉举行了第七次三边首脑会议，解决影响该区域的安全挑战。巴基斯坦作为阿富汗的主要出海口，双方于2010年10月28日签署《阿富汗——巴基斯坦过境运输协议》，积极推动双边经贸往来[3]。2012年11月9日至13日，阿富汗、印度签署了四项合作协定，以加强在地方政府和社区组织、农业、青年事务、煤炭和矿物资源开发等方面的合作。2012年，伊朗、阿富汗签署了《经济合作协定》、《贸易便利化协议》，2010年8月5日，阿富汗、伊朗、塔吉克斯坦三国总统在德黑兰举行第四次三边首脑会议，商定推动铁路、公路、发电站以及塔伊间经由阿富汗的输电线路方面的联合战略项目。2010年8月18日，在俄罗斯联邦索契举行俄罗斯、阿富汗、巴基斯坦、塔吉克斯坦首脑会议，讨论合作领域，推动区域的经济发展与稳定。

（二）援助阿富汗款项状况

国际社会已承诺总计超过1 000亿美元的资金来支持阿富汗的和平重建进程，并且由49国参与的持久自由行动和北约领导的国际安全援助部队(ISAF)来确保阿富汗边境和经济社会秩序的稳定。截至2011年10月，阿富汗国家安全部队(ANSF)拥有170 700名国民军士兵和136 800名警察①参见U.S.Department of State:Afghanistan(11/28/11),http://www.state.gov/outofdate/bgn/afghanistan/191350.htm。。美国国际开发署过去10年来每年为阿富汗和平重建事业提供20亿美元援助，2010年，美国向阿富汗提供27亿美元的援助①参见中华人民共和国驻阿富汗伊斯兰共和国大使馆《阿富汗动态》，http://af.china-embassy.org/chn/。，2011年美国对阿富汗援助从原先承诺的41亿美元降至实际的25亿美元[4]；俄罗斯免除了阿富汗所欠的103.8亿美元债务，向阿富汗重建提供7亿美元援助；截止目前，印度对阿富汗的重建给予了大量的资金，金额高达20多亿美元②参见中华人民共和国外交部《阿富汗国家概况》,http://www.fmprc.gov.cn/mfa_chn/gjhdq_603914/gj_603916603916/yz 603918/1206_603920/。；巴基斯坦在阿富汗临时政府成立之际向阿富汗重建提供1亿美元援助，2005年巴基斯坦对阿富汗援助2.5亿美元，2006年，提高到3亿美元③参见Ministry of Foreign Affairs of Pakistan,Year Book 2003—2004、2004—2005、2005—2006、2006—2007。。至2011年，伊朗共向阿富汗重建提供了2.8亿美元的援助④参见中华人民共和国商务部《伊朗向阿富汗累计提供援助2.8亿美元》,http://www.mofcom.gov.cn/aarticle/i/jyjl/j/2010 03/20100306816351.html。。联合国开发计划署关于对阿富汗捐赠国情况见表1。

表1 联合国开发计划署关于对阿富汗捐赠国的排名

国际社会密切关注着阿富汗的和平重建进程，多国政府积极向阿富汗提供力所能及的帮助，在阿富汗开展百余个重建项目，涵盖了农业、教育、经济、卫生、基础设施等多个方面，用以支持阿富汗的和平重建。各方援助阿富汗和平重建主要项目主要是：美国有连通首都喀布尔、西部赫拉特、南部坎大哈和北部马扎里沙里夫的一号公路，警察大楼，喀布尔发电厂，赫尔曼德河卡加基水电站，士巴哥汗气田，农业能力建设和发展项目等；俄罗斯有兴都库什山“萨朗隧道”，氮肥厂，海关站，巴格兰省水电站，马扎里-沙里夫热力发电厂，纳格卢水电站改造项目，偏远山区小型水电站，重建阿富汗电网，在喀布尔援建一所大学，文化语言中心等；印度有赫拉特省的德拉拉与扎朗吉的国际公路，连接伊朗查巴哈尔港和阿富汗哈吉加克地区长达900公里的铁路，新议会大厦，计划在喀布尔河上建设12座水电站等；巴基斯坦有赫拉特省的德拉拉与扎朗吉的国际公路，连接伊朗查巴哈尔港和阿富汗哈吉加克地区长达900公里的铁路，新议会大厦，计划在喀布尔河上建设12座水电站等；伊朗有伊朗至阿富汗赫拉特市的二项20千、132千伏安的输电线路，500万千瓦火力发电厂，向阿西部赫拉特省和尼姆罗兹省供应电力，铺设了赫拉特市一半的街道、以及通往北面40英里的公路，学校、诊所等（来源：笔者据相关材料整理而成）。

（三）安全援助合作方面

美国国际开发署经管的阿富汗法律与秩序信托基金为阿富汗的国家安全部队（包括阿富汗国民军、阿富汗国家警察、国家安保局、阿富汗治安部队）提供了大量的资金支持。美国还协同北约等向阿地方派遣省级重建队（PRT）⑤参见中华人民共和国外交部《阿富汗国家概况》，http://www.fmprc.gov.cn/mfa_chn/gjhdq_603914/gj_603916/yz_603 918/1206_603920/。，训练阿富汗的安全部队，帮助当地改善治安。俄罗斯方面积极帮助阿富汗空军(AAF)的重新发展，为阿富汗提供急需的军用运输直升机、卡车、电台、润滑剂和各种备件⑥参见《俄罗斯将向阿富汗提供军事援助》，载英国《简氏防务周刊》2002年9月13日。，建立军事训练学校，并且无偿向阿富汗警察部队提供武器装备。

2012年，阿富汗的罂粟种植面积达到了153 000公顷，比2011年的131 000公顷增长了18%⑦参见《阿富汗局势及其对国际和平与安全的影响》（S/2012/907），2012年12月6日，第11页。，禁毒形势依然严峻。美国加强对阿富汗国内的毒品打击力度，俄罗斯将“反毒斗争确立为首要任务”[5]，中亚国家（尤其是乌兹别克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦）严防阿富汗境内毒品向其国内蔓延，积极绞杀阿富汗毒品外运的主要通道。

战争遗留的爆炸物和未爆弹药严重阻碍了和平重建进程，影响着阿富汗经济社会的发展。当前阿富汗的排雷工作大多由非政府组织来完成，主要有扫雷组织、阿富汗康复机构(OMAR)、阿富汗技术顾问机构(ATC)、阿富汗排雷机构(DAFA)、扫雷规划机构。同时积极发展“社区排雷”的工作思路，在清除战争遗留的爆炸物和未爆弹药的同时，提高基层的就业水平①参见U.S.Department of State:Afghanistan(11/28/11),http://www.state.gov/outofdate/bgn/afghanistan/191350.htm。。

二、中国援助阿富汗和平重建的举措探析

（一）中国援助阿富汗和平重建的目标

中国的对外援助，坚持和平共处五项原则，尊重各受援国自主选择，不干涉他国内政、不谋求政治特权、不附带任何政治条件；坚持平等互利、共同发展，注重实效，积极帮助受援国提高自主发展能力。中国援助阿富汗和平重建的目标为：

1.推动西部地区发展，建设中国对阿富汗援助的基地

中国持续实施西部大开发政策，助力西部尤其是新疆维吾尔自治区的发展，建设中国对阿富汗援助的生产、科技基地，以利于对阿富汗的积极援助。另外，加强对中国西部的基础设施和军事设施的投入，加强兰州军区的军事建设，形成有力的军事打击和防守能力，维护中国西北边塞的安全稳定。

2.加大援助资金的比重，推动资金来源的多样化

中国对外援助资金主要有三种类型：无偿援助、无息贷款和优惠贷款。无偿援助和无息贷款资金在中国国家财政项下支出，优惠贷款由中国政府指定中国进出口银行对外提供。我国以往对阿富汗援助主要是无偿援助，无息贷款和优惠贷款方面涉及比较少，又因无息贷款主要向经济条件较好的发展中国家提供，因而中国应该加大优惠贷款方面的比重。

3.加强资源开发、交通、教育、基础设施等领域的援助

阿富汗资源较为丰富，但未得到充分开发。阿富汗是内陆国，无出海口，交通运输主要靠公路和航空；阿富汗教育事业受到战争严重破坏，2005年以来已有十几万学生被迫弃学；20余年内战使阿富汗基本生活设施遭受极大破坏，道路受损，电力奇缺，物价上涨，生活必需品匮乏。中国在对阿富汗资源开发、交通、教育、基础设施等领域的援助方面，要加强成套项目、技术合作、人力资源开发合作、援外医疗队、援外志愿者和债务减免等方面的工作。

4.加强文化的交往，提高中国在阿富汗的影响力

中国与阿富汗国家交往历史悠久，双方有一定的文化通融性，有宗教信仰群体的交叉。中国在阿富汗的文化受排斥程度远小于美国，中国可以通过文化上的交流，促进和加强阿富汗等南亚国家的政治互信，提升中国在南亚的影响力、增强中国国家形象的亲和力。

（二）中国援助阿富汗和平重建的具体实施

1.资金管理方面

中国对外援助的资金统计项目分为中国国家财政对外援助支出额和中央财政对外援助支出额两个项目，以下反映了2005—2012年中国国家财政对外援助支出情况，见图1。

图1 中国国家财政对外援助支出额（单位：亿元）

中国对外援助资金中无偿援助和无息贷款资金在国家财政项下支出，优惠贷款由中国政府指定中国进出口银行对外提供。对外援助资金分为：无偿援助，无偿援助主要用于帮助受援国建设医院、学校、低造价住房、打井供水项目等中小型社会福利性项目。此外，无偿援助还用于实施人力资源开发合作、技术合作、物资援助、紧急人道主义援助等领域的项目。无息贷款，无息贷款主要用于帮助受援国建设社会公共设施和民生项目。无息贷款期限一般为20年，其中使用期5年，宽限期5年，偿还期10年。目前，无息贷款主要向经济条件较好的发展中国家提供。优惠贷款，优惠贷款用于帮助受援国建设有经济和社会效益的生产性项目和大中型基础设施，或提供成套设备、机电产品、技术服务以及其他物资等。优惠贷款本金由中国进出口银行通过市场筹措，贷款利率低于中国人民银行公布的基准利率，由此产生的利息差额由国家财政补贴。目前，中国提供的优惠贷款年利率一般为2%至3%，期限一般为15年至20年，含5年至7年宽限期（来源：笔者据《中国对外援助白皮书》整理而成）。

中国在对阿富汗援助规模和方式上，要从自身国情出发，坚持量力而行、尽力而为，依据国力对阿富汗提供力所能及的援助。

（1）商务部及国务院其他参与对阿富汗援助的部门，根据自身所负责的项目，编制年度对阿富汗援助项目支出预算。

（2）财政部负责审核各部门的年度对阿富汗阿援助项目支出预算，并对援助资金按预决算统一管理。

（3）经财政部审核的年度对阿富汗援助项目支出预算还需要经全国人民代表大会批准。

各部门对援外项目资金实行预算控制管理。财政部和国家审计署根据国家有关法律、法规和财务规章制度对主管部门援外支出预算执行情况进行监督检查，保证对阿富汗援助资金的如期到位和合理利用。

2.组织机构方面

中国对外援助的领导权和决策权源于中央政府。近年来，随着对外关系和对外援助工作的发展，中国政府管理对外援助的各级机构逐步建立和健全，项目管理力度不断加强。2008年，商务部会同外交部、财政部等有关部门和机构，正式成立对外援助部际联系机制。2011年2月，部际联系机制升级为部际协调机制。

商务部是中国国务院授权的政府对外援助主管部门，负责拟定对富汗援助政策、规章、总体规划和年度计划，审批各类援阿项目并对项目实施进行全过程管理。商务部所属的国际经济合作事务局负责对阿富汗成套项目和技术合作项目的管理工作；国际经济技术交流中心负责对阿富汗物资项目的管理工作；国际商务官员研修学院负责对阿富汗培训项目的具体实施。财政部负责无偿援助、无息贷款资金的项目评估以及贷款发放和回收等管理。中国进出口银行负责对阿富汗的优惠贷款项目评估以及贷款发放和回收等管理。中国驻阿富汗使馆负责中国对阿富汗援助项目的一线协调和管理。新疆自治区、新疆生产建设兵团的商务管理机构配合商务部，负责协助办理中国及新疆有关对阿富汗援助的具体事务。

3.援助项目方面

（1）基础设施方面

基础建设将是中国对阿富汗援助的主要内容，中方可以充分发挥自身技术成熟和人力成本相对低廉的优势，积极向阿富汗提供日常生活所需的生产设备、技术性产品、生活物资，切实保障阿富汗居民正常的生产、生活需要。积极与阿方开展生产、民用领域的工程项目合作，提高阿富汗经济发展的自主能力。在阿方现有的资源基础上，加强矿产、能源等方面的互利共赢合作，积极帮助阿方建设一批交通、电力、通讯等基础设施项目。交通方面，集中帮助阿富汗构建公路、桥梁、铁路、航空“水陆空”三位一体的交通系统，减少运输成本并创造就业机会。电力方面，重点帮助阿富汗翻新、重建、新建发电厂，促进阿富汗电力的商业化水平。通讯方面，帮助阿富汗恢复和建立电信系统，增加通讯和网络用户，加强阿富汗国内民众的信息流通。积极建设相关的基础设施为阿富汗经济的快速和平重建提供保障；加大对阿方经济发展的技术支持，为项目提供技术指导，承担必要的配套技术服务，积极开展阿方管理和技术人员的培训工作。大力改善阿富汗的生活和生产环境，为阿富汗经济和社会的发展奠定良好的基础。

（2）农业合作方面

中方可以为阿富汗援助农业发展所需的生产设备和物资，帮助阿方修建农田水利工程、提供农机具、发放农业小额贷款，支持阿方建设农场、农业技术示范中心、农业技术试验站和推广站等项目，派遣农业技术人员和高级农业专家为阿富汗传授农业生产技术，提供农业发展咨询，培训相关的农业人才，加强中阿两国间高校校际合作。不断加强对阿富汗农业和粮食生产领域的援助力度，促进阿富汗农业生产的发展，增加阿富汗粮食和经济作物的产量，为阿富汗发展轻工业提供原料并支持阿富汗农产品加工和农作物的出口。为阿富汗进行经济作物的筛选和培植，力争最大程度上替代罂粟的种植，促进阿富汗反毒品事业的发展。同时，为阿方加强与中国西北部乃至全国开展农业方面的合作提供政策支持和资金保障。

（3）医疗卫生方面

医疗卫生关乎阿富汗民众的切身利益，中国可以积极为阿富汗筹建社区医疗服务、保健中心和地方医院、传染病防治中心等医疗机构，无偿援助药品和医疗物资及设备，解决民众大部分的健康问题，包括母亲和新生儿条件、儿科常见病（例如腹泻、急性呼吸系统疾病、可通过疫苗预防的疾病），以及疟疾、肺结核和艾滋病；积极向阿富汗派遣医疗队和援外志愿者进行定点或巡回医疗服务，为阿富汗民众提供医疗卫生服务；积极为阿方培训医疗人员，加强与阿富汗在疟疾等传染病和其他疾病防治、传统医药研究及应用等方面的交流与合作，推广具有中国特色的中西医结合诊疗方法，为阿富汗发展医疗卫生事业、改善医疗卫生条件、提高医疗技术水平作出积极贡献。中国援助阿富汗医疗卫生的基本健康措施包括：公共卫生方面，扩展免疫项目，麻疹、小儿麻痹症、破伤风、百日咳、黄热病、乙肝；学校健康项目，肠道寄生虫；艾滋病预防项目，性传播疾病和艾滋病；烟酒控制项目，肺癌、心脏病、肝硬化、酒精中毒；其他公共卫生项目（包括计划生育、健康和营养信息），不针对特定疾病。临床措施方面，肺结核的短期化学治疗，成人的肺结核；患病儿童护理，腹泻、肺炎和其他呼吸道感染、疟疾、麻疹、严重营养不良；产前和产中护理，围产期发病和死亡、难产、婴儿出生体重偏低、非意愿怀孕、梅毒和淋病；计划生育，围产期和分娩中的妇婴死亡；性传播疾病的治疗，艾滋病、梅毒、淋病、衣原体感染、其他性传播疾病；限制性护理（主要针对成人），疼痛疾病、感染和外伤的治疗、减少慢性病的建议（来源：World Bank,World development report 1993,Washington,DC）。

（4）产业发展方面

促进阿富汗的产业发展将在中国对阿富汗和平重建援助中占据重要地位。中国可以积极帮助阿富汗建设一批集中于轻工、纺织、机械、化工、冶金、电子、建材、能源等多个行业的工业项目，为阿富汗产业发展奠定坚实的基础，以期通过阿富汗产业的发展，促进阿富汗国民经济的良好持续发展，提高阿富汗当地民众的就业水平，谋求良好的经济和社会效益。另外，借助和平重建的良好时机，积极繁荣阿富汗国内的建筑业，加强中国建材的出口和建厂投资。同时，切实履行中国阿富汗双边外贸的相关协议，大力落实对阿富汗的优惠政策，促进两国外贸的快速发展。

（5）节能环保方面

在对阿富汗和平重建援助过程中，一方面，中国要注意提高国内援助部门、企业的环境责任意识，加强对外绿色援助的宣传力度，树立绿色援助的全局观，积极构建环保、绿色的援外合作体系；同时，适当加大对阿富汗绿色援助的投入力度，及时设立绿色援助基金，完善绿色援助合作机制，以实际行动来彰显中国援助阿富汗的绿色援助理念。另一方面，中方可以积极帮助阿富汗发展适合阿富汗国情的节能环保项目。中方在沼气和小水电等清洁能源的利用上具有一定的优势，中国将积极帮助阿富汗利用当地油气资源、水力资源，修建中小型水电站及输变电工程，为当地工农业生产和人民生活提供电力。同时，中国还将向阿方积极传授沼气技术，为阿富汗相关技术人员举办清洁能源、应对气候变化、林业管理、防沙治沙等相关的培训。

（6）文化教育方面

中国政府历来重视对受援国教育领域的援助。中方可以对阿富汗基础和高等教育所需的校舍、教学仪器和实验室设备、学科资料、文化用品等物资进行无偿援助，切实提高阿富汗国内办学的硬件水平；继续提高阿富汗来华留学生政府奖学金的总额度，优化阿富汗来华留学生的学科分布，资助更多阿富汗优秀学生来华学习；提高援外志愿者在教育领域的服务人次，积极为阿富汗在华培训教师和实习生，派遣中方教师帮助阿富汗发展薄弱学科，加强与阿富汗在职业技术教育和远程教育等方面的合作。同时，向阿方派出汉语教师志愿者，提高喀布尔大学孔子学院的教学水平，有计划地再筹建几所孔子学院，谋求促进阿富汗教育事业的长足发展，为阿富汗经济和社会的发展提供大批教育、管理、科技等领域的人才。另外，在条件允许的情况下，开展和普及“扫盲”行动，开设夜校和学习中心来提高阿富汗民众的识字率，提高阿富汗国民的整体文化水平。

三、中国援助阿富汗和平重建的未来展望

（一）阿富汗和平重建方面

伴随着中国经济实力的不断增强，中国有能力为阿富汗在无偿援助、无息贷款和优惠贷款等方面提供较多的资金支持，增加对阿富汗的援助资金，优化对阿富汗援助结构，创新对阿富汗援助方式。中国总体的科学技术水平在发展中国家中居于前列，对目前发展水平的阿富汗更具实用性。另外中国在对外援助的过程中，农林、水利、轻工、纺织、交通、卫生等相关的技术已掌握熟练，能够满足阿富汗的技术需求。在援助阿富汗的生产和管理、农业种植养殖、文化教育、医疗卫生、能源开发、经济规划等领域中，中国有能力派遣专家，对项目的生产、运营或维护提供技术指导，就地培训阿富汗的管理和技术人员；能够帮助阿富汗掌握中国农业和传统手工艺技术，实施快速、高效的交通设施建设，推广针灸、推拿及中西医结合诊疗方法。我们相信，中方切实有效的援助举措势必会极大地提升阿富汗和平重建的水平，为阿富汗人民谋取实实在在的福利。

（二）中国、阿富汗双边关系方面

阿富汗东北部与中国接壤，是中国重要的领国之一，中国对阿始终坚持睦邻友好的外交政策，履行以邻为伴、与邻为善的方针，发展同阿富汗的友好合作关系，积极同阿富汗开展双边合作。中国援助阿富汗和平重建是政府主导的一项系统工程，国家领导人、国内民众持肯定态度。商务部援外司归口管理的由中国国务院财政部、中国政府指定的中国进出口银行来保证对阿援助的资金及时到位；相关机构管理部门的工作富有成效，管理系统的工作人员业务处理规范，保证了中国援助阿富汗和平重建措施的效果；日趋加强的中国外交事务处理能力和国际经济协调能力也必将使得我国援助阿富汗和平重建的工作卓有成效。援助阿富汗和平重建工作的成效必将深化两国的战略合作伙伴关系，有助于营造一个和平稳定、平等互信、合作共赢的地区环境。

（三）中国、阿富汗经贸合作方面

阿富汗属于内陆国家，陆性气候，全年干燥少雨。全国耕地仅占土地总面积的12%，国民经济的支柱产业为农牧业，与我国的新疆地区有着很多相似的地方，中阿在水资源利用、农产品种植与开发、土地开发与利用、太阳能利用以及生态环境保护等方面有着得天独厚的合作优势。

在中国、阿富汗经贸、能源等合作方面，中国企业有强烈的参与意识，政府主导的对阿援助可以把对外援助与实施“走出去”战略紧密结合起来，提高对外援助的质量和效益，通过对外援助增强受援国自主发展能力，加强中国同发展中国家的友好关系和经济技术合作。另外，在农业生产方面，中国、阿富汗有加强合作的趋势和共同需求。阿方对于蔬菜、粮食的需求是刚性的，而中国部分地区的农民租赁阿富汗便宜的土地，建起日光温室，利用国内先进的蔬菜种植技术，种植外国人喜爱的黄瓜、西红柿，获得了较好的经济效益。在可预见的将来，中阿在经贸领域的合作将取得突破性的成就。

中国对阿富汗援助事业任重道远。中国政府应着力优化对阿富汗援助结构，提高对阿富汗援助质量，进一步增强阿富汗自主发展能力，提高对阿富汗援助的针对性和实效性。中国作为阿富汗的邻居、战略合作伙伴，应一如既往地推进两国双边合作，在中国经济社会不断发展的基础上逐步加大对阿援助投入，与国际社会一道，为推动阿富汗和平重建进程而共同努力。