于伟++孟祥萍++张学锋

摘要：粮食关系到国计民生、兴邦定国，是维系社会稳定的重要基础。而这个基础无论在什么时候都是不可动摇的。保证粮食安全的先决条件是保护好耕地资源。耕地的减少是一个现实问题，如何解决这个现实问题，保护耕地，保障粮食安全，是现如今乃至将来所要面临的重要任务。

关键词：耕地；保护；粮食安全；措施

中图分类号：F323.21 文献标识码： A DOI编号： 10.14025/j.cnki.jlny.2014.20.004

2002年以来，国家对粮食生产和种粮大户实行了补贴、奖励和价格支持等一系列调控措施，促进了粮食产量的稳定增长，为保持粮价的稳定奠定了基础。吉林省是国家粮食主产区之一， 各项补贴政策的实施对调动粮农生产积极性、增加农民收入和调控市场供给能力都产生了一定的积极影响，但也有一些局限性。因此，探讨粮食主产区的利益补偿机制问题，对提高粮食生产的积极性、保障国家长期粮食安全意义重大。

1 粮食补贴政策沿革情况

粮食补贴政策在我国大致经历1953～1993 年的粮食统购统销，1993～2003 年的粮食购销价改革，2004 年至今的由流通环节的间接补贴转变为对粮食生产者的直接补贴三个阶段。2002年我省东丰县是国家粮食直接补贴试点之一，2004年国家对种粮农民的直接补贴、良种补贴和农机具购置补贴全省范围正式实施，2005年国家实施对产粮大县的奖励政策，2006年又增加了对种粮农民的农资综合补贴。上述各项措施，加上对重点粮食品种实行科技支持政策以及最低收购价、临储收购和目标价格政策，构成了当前粮食生产利益补偿政策的主体。从吉林省近几年的情况看，一是粮食补贴资金总量逐年增加。由2006年的30.2亿增加到2013年的107亿元。其中，粮食直补从2004年15.39亿元增加到2013年19.20亿元，农资综合补贴从2006年7.59亿元增加到2013年59.67亿元，良种补贴从2004年1.84亿元增加到2013年7.43亿元，农机补贴从2004年0.025亿元增加到2013年10.7亿元（见图1）。二是补贴的标准有所提高。由2004年亩均26元增加到2013年131元，人均标准从107元增加到602元。其中，粮食直补亩均由2004年26元增加到2006年33元至今，人均标准从2004年107元增加到2006年133元至今。农资综合补贴亩均由2006年13元增加到2012年98元，近三年未变，人均标准从53元增加到469元。农作物良种补贴标准多年未变，玉米、大豆和小麦良种补贴标准为每亩10元，水稻、棉花良种补贴标准为每亩15元。

2 补贴政策落实效果

2.1 粮食生产连创新高

我省作为国家商品粮调出大省，近年来粮食生产稳步发展，播种面积持续上升，产量连续登上了200亿斤、300亿斤、400亿斤、500亿斤、600亿斤、700亿斤6个台阶，全省人均粮食占有量、商品率、调出量和玉米出口量均居全国前列。2013年全省粮食面积7184.9万亩，比补贴政策实施前的2003年增加1164.4万亩，增幅为19.3%；粮食总产达到710.2亿斤，比2003年451.8亿斤增产258.4亿斤，增幅为57.2%；全省平均粮食亩产988.5斤，比2003年750.5斤增加238斤，增幅为31.8%。

2.2 种粮农民收入增加

从图3可见，我省农民收入逐年递增，粮食生产获得各项补贴和人均获得的补贴金额也呈逐年递增趋势。补贴收入成为农民人均纯收入中必不可少的部分，对促进粮食生产起到了不可替代的作用。农民人均纯收入由2006年的3641元增加到2013年9621元，增长5980元。人均补贴金额由205.34元增加到753.47元，增长548.13元。人均补贴金额占农民人均纯收入的比重在5%～10%之间。

2.3 农业机械化水平进一步提升

粮食产量的增长与农业机械化水平的提升成正比。近年来，农机补贴促使我省农机装备总量持续快速增长，农机作业水平稳步提升，农机化新技术推广应用步伐加快，农机大户和农机专业合作组织蓬勃发展。到2013年底，全省农机总动力达到2726.59万千瓦，农作物耕种收综合机械化水平达到73.6%；全省固定资产原值50万元以上的农机化作业服务组织和农机大户达到5400户（个）。

3 粮食主产区利益补偿机制存在的问题

3.1 种粮比较效益较低，成本上升抵消部分补贴收入

为了调动广大农民的种粮积极性、保障粮食安全，虽然国家自2002年起就开始对种粮农民实施补贴，但种粮比较效益仍然较低。一是与蔬菜等其他经济作物相比，亩均效益较低。一般来说粮菜效益比在1∶4左右，所以在运输方便和市场销路好的个别地区，部分农民选择改种蔬菜和其他经济作物。二是粮食生产补贴增加被生产成本的上升所抵消。种粮农民获得的直补资金看似直接增加了农民收入，但2007年以后，生产资料价格上涨的幅度加快，个别年份高于粮价上涨的幅度，农民所获得的补贴收入被生产资料价格的上升所抵消或部分抵消。以2011年吉林省玉米种植为例，玉米生产成本860元/亩，比2010年增加了156.3元/亩，但每亩补贴收入为127元/亩（粮直33元+农资84元+良种10元），可见，生产成本的上升抵消了农民所获得的补贴收入，减弱了政策增收为种粮农民带来的喜悦。

3.2 现实操作上的困难导致补贴发放不够科学

目前国家向农民发放的各种补贴种类繁多、标准不一，操作复杂，部分影响补贴的效果。一是补贴范围界定不清。在具体操作中有将种粮补贴变成“土地补贴”的现象。目前，农户粮食直补面积按理应以实际粮食种植面积为准对农户进行补贴，因为粮食种植面积是个动态的数据，核实需要投入大量的人力物力，按计税面积进行粮食直补容易操作，但部分闲散地没有统计在内，而恰恰是这部分地又承包给了农民用于粮食种植，也该属于补贴范围，但是基层认为承包土地不属于计税土地不能享受粮食直补，显然对种粮农民不公平，造成补贴受益者与实际种粮者脱节，有悖于政策补贴的初衷。二是补贴概念不够准确。农资综合补贴与良种补贴等同于“加强版”粮食直补，失去原有政策意义。两者均采用发放现金且受益面广泛，前者为弥补农民的生产资料价格上涨损失，但对资金用途无有效监测；后者为提升粮食产业竞争力，但往往是以水稻、小麦、玉米等粮食作物大类为补贴依据，并不具体区分是否是良种。三是政出多门，程序复杂，农业补贴的效率低。由于对政策补贴种类不同，管理部门也不同，发放的依据、要求也各不相同，自然而然就形成了部门多头多次发放、农民多次领取的情况，造成发放成本过高和领取成本不经济的问题，降低了农业补贴效率。四是土地流转的部分受让方并没有获得应有补贴。国家规定粮食补贴应该发给种粮农民，但在土地流转过程中，部分受让方并没有获得应有的补贴，粮食补贴仍补给了原土地承包户的转让方，或者是补贴虽给了受让方，但土地转让的租金价格上涨，最后的实质仍然是补给了转让方。因此说现实操作上的难度，造成补贴发放“缺乏科学性”。

3.3 主产区的区域经济发展水平和农民收入远低于主销区的水平

尽管国家将农民增收和主产区区域发展纳入国家粮食补贴政策的目标，但实际上对农民增收效应并不显著，产销区经济发展水平和农民收入水平差距也相对较大。如吉林省2001年农民人均纯收入2182元，比广东省5080元低近2900元；2011年吉林省农民人均纯收入虽上升为7510元，但比广东省同期的9372元相差仍近1900元。粮食主产区的经济发展水平也远低于主销区的水平，如吉林省2001年人均国内生产总值7640元，比广东省同期的13730元低近6100元；2011年吉林省人均国内生产总值上升为10531元，但比同期广东省的50807元低4万元左右。因此，未来在粮食主产区保障国家整体粮食安全的前提下，如何增加主产区的农民收入和区域经济发展水平，是构建粮食安全长效机制的关键所在。

3.4 粮食托市收购价偏低，农民获得的利润微薄

2004年以来国家对水稻和小麦实施粮食最低收购价政策，2008年以后国家在东北地区启动临时收储玉米托市收购政策，给东北地区的玉米生产释放了有利的政策信号。这两种粮食托市收购政策的出台充分调动了广大农民种粮的积极性，对粮食市场的稳定起到了不可替代的作用。但我国粮食托市收购政策的制定对成本上升、比较效益、通货膨胀等因素考虑并不多，制定的价格相对较低。尤其是近些年，政策导向对吉林省粮食市场的影响较大，市场价格大部分围绕托市收购价上下波动，粮食收购企业定价大部分也以托市收购价为标准，高于托市收购价的情况并不多见。农民按托市收购价或低于托市收购价的价格销售粮食，获得的利润微薄。因此，要综合考虑生产成本、比较效益、自然风险、国内外市场供求等各方面因素，科学合理确定最低收购价和临储收购价，逐步完善粮食价格支持政策。

4 建立粮食主产区利益补偿机制的对策建议

建立粮食生产利益补偿机制就要逐步缩小粮食生产与其他行业的收益差距，为主产区提供相应的经济补偿，逐步提高粮食主产区和粮农自主获利能力。为此建议：

4.1 逐步完善国家粮食补贴政策，增加工作经费

一是按照谁种田谁受益的原则，进一步明确把补贴资金发放给种粮农户，如果是土地流转要发放给受让方而不是转让方，以调动农民种粮的积极性。二是要继续增加补贴资金，提高补贴标准。三是增加工作经费。将粮食补贴工作经费纳入中央和省级财政预算，将工作经费列为专项支出，以避免工作经费占用种粮补贴的情况出现。

4.2 逐年增加对产粮大县（市）的资金奖励额度，规定专款专用

国家应逐年加大对产粮大县（市）的资金奖励额度，缓解产粮大县财政困难的状况，用以进行农业基础设施建设和优化生态环境，建设优质高效的商品粮基地，新增农业补贴也要向产粮大县的优势产区集中。同时要规定，奖励资金必须专款专用，用于粮食生产和粮食安全，不得违规用于购买汽车、新建办公楼等其他用途。

4.3 积极推进对粮食规模化生产的专项补贴，进行适度规模经营

鉴于目前粮食主产区户均土地经营规模过小、很难实现规模经营效益的实际，建议建立粮食生产规模化专项补贴，补贴要向种粮大户、农民专业合作社、农机合作社倾斜，鼓励和加快土地流转或以合作社的方式，推动多种形式的适度规模经营。

4.4 建立销区对产区进行利益补偿的机制，取消配套资金

粮食主产区政府为了抓好粮食生产，提高农民种好粮的积极性，不但提供各项补贴的相应配套资金，而且在农业基础设施建设上也投入了大量的资金，但随着商品粮的流出，主产区的利益在不断流失。粮食主销区用主产区的粮食进行加工获得相对较高的工业利润，因此，主销区应该向主产区给予一定的利益补偿，以构建粮食安全生产的长效机制。同时，为了粮食主产区地方经济的发展，建议取消地方政府的配套资金，其资金可由中央财政统筹解决。

4.5 建立粮食生产利益补偿的动态调整机制，适时调整补贴标准

我省良种补贴标准多年来一直未增加，粮食直补标准近8年也未变化。而粮食生产受生产成本、市场价格等因素的影响较大，国家应根据形势变化进行适时调整，建立动态补偿机制，使得补贴与与物价水平、农资价格、农机价格、人工成本的上升保持同步性增长，才能使粮食主产区生产者利益与社会发展同步性增长，切实提高粮农的种粮收益。

参考文献

[1] 王有国.构建黑龙江省粮食利益补偿机制研究初探[J].农业资源与环境学报，2013，（06）.

[2] 徐仲昆.粮食主产区利益补偿机制争论[J].合作经济与科技，2014， （05）.

[3]郭庆海.吉林省玉米产业发展面临的问题及对策[J].玉米科学，2011，（05）.

[4] 靳少泽.对粮食主产区农业利益补偿机制的思考[J].河北农业科学，2011（02）.

作者简介：于伟，本科学历，吉林省农村经济信息中心，研究员，研究方向：农业信息统计分析。