孙贤斌+郝李霞+邓婉君

摘 要：生态补偿是扶贫开发的新手段和新途径，已经成为人们关注的热点问题。2012年金寨县生态补偿和水库移民直补资金分别为1.122亿元、1.432亿元，以上补偿为扶贫开发提供资金支持、解决生态保护与区域发展之间矛盾、促进区域城镇化和产业化均发挥重要的作用。目前生态补偿存在补偿主体和类型有限、标准低、资源有偿制度有待完善、补偿方式单一等问题。在此基础上，从扶贫协作、制度和效益评估方面，探讨金寨县生态补偿机制。

关键词：生态补偿；扶贫开发；机制；金寨县

中图分类号 X321 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2014）19-05-03

在国外扶贫机制上，刘易斯提出工业化和城市化途径，舒尔茨主张以科技和教育为基础的人力资源开发，缪尔达尔建议发展中国家扶贫的政治经济政策途径。具体实践中政府采取环境服务支付项目等具体措施帮助贫困地区开发，或者建立福利制度为贫困者保障基本生活条件[1]。我国扶贫多数学者主张发展产业、资金投入、建设基础设施、重视科技教育等，在具体扶贫实践中经历了由救济式向开发式转变，进而是生态保护基础上合理开发[1-2]。随着主体功能区规划实施，加剧了区域之间利益的不平衡，使扶贫任务更加艰巨[3]。而利用生态补偿手段解决环境保护与经济发展的矛盾，故生态补偿式扶贫逐渐成为一种重要的新模式[4]。目前生态补偿与扶贫开发研究集中于补偿对贫困农户影响[5]、两者之间关系[6]、补偿缓解贫困效应[7]、贫困区域生态补偿机制实证研究[8-9]等方面。大别山区资源丰富、生态环境脆弱，贫困人口分布集中，是我国重要的水源涵养区，生态环境保护和扶贫开发矛盾突出[10]。大别山贫困片区是国家新一轮扶贫攻坚战主战场之一[11]，为了实现生态保护和资源可持续利用，促进区域协调发展，以大别山贫困片区的金寨县为例，结合资源价值探索其生态补偿标准与机制，及其对扶贫开发影响，具有重要的示范与实践意义。

1 金寨县概况

金寨县地处大别山北坡，鄂豫皖3省交界，总面积

3 814km2，2012年总人口68.9万、GDP约80亿元，是安徽省人口最多、面积最大的山区县和库区县，是著名的革命老区、全国第二大将军县。全县平均海拔500m，是国家重要水源涵养和水土保持生态功能区，生态环境优良。境内梅山、响洪甸2大水库总蓄水量50亿m3，淡水资源丰富。县内资源丰富，素有板栗之乡、名茶产地、丝绸大县、药库之美誉，是全国生态建设和生态农业示范区县；“红、绿、蓝”3色旅游资源丰富。钼矿探明储量239万t以上，是世界第二、亚洲第一的特大型钼矿，开发价值巨大。金寨县是国家级首批重点贫困县，2011年被确定为全国11个连片特困地区之一，经济总量小，工业基础薄弱，县域经济发展和扶贫开发任务艰巨。近5a来，通过水库移民后扶政策实施，累计移民直补资金4.5亿元，投入后扶项目资金2.25亿元，实施后扶项目2 110个，库区和移民安置区基础设施建设得到较大改善。

2 生态补偿和扶贫现状

就2012年来说，金寨县已经开展的生态补偿主要有国家重点生态功能区转移支付6 608万元、林业专项转移支付4 613万元；扶贫补偿资金有水库移民直补资金9 323.76万元、扶贫项目资金4 994.14万元。补偿资金合计为25 538.9万元，生态补偿与扶贫补偿的资金比例为分别为43.94%、56.06%。

2.1 国家重点生态功能区补偿 大别山水土保持重点生态功能区转移补偿资金国家规定主要用于水源地的生态建设、环境保护、民生保障与政府基本公共服务等方面支出，补偿后由地方政府统筹使用。

2.2 林业专项补偿 2012年金寨县的林业专项补偿主要包括5个方面：生态公益林补偿2 814万元、退耕还林补助1 023万元、国家级自然保护区补助350万元、森林抚育补贴200万元、造林补贴试点补助226万元，合计

4 613万元。

2.3 库区移民直接补偿 金寨县的梅山和响洪甸属于2座大型水库，（库容量1 000万m3或发电量5万kW以上），总库容量50亿m3，建库移民达10万以上，现移民直接补助人口为1.54万人，淹没大量农田（0.67万hm2）和经济林与山场（0.93万hm2）。按照国家标准每人补助600元/a。由于移民缺少土地等生产资料，基础设施落后，生产生活贫困程度大，移民多数仍处于贫困状态，扶贫任务艰巨。

2.4 扶贫项目补偿 2012年金寨县扶贫项目补偿资金4 994.14万元。金寨县扶贫开发主要以专项扶贫项目的形式落实，主要包括基础设施建设、整村推进扶贫、产业扶贫项目、雨露计划、产业化扶贫龙头企业贴息、资金互助社等。

3 生态补偿机制存在的问题

3.1 补偿主体和类型有限 目前的补偿主体主要是上级政府财政转移支付和专项基金，下游受益地区政府、企业和居民并未付出，也没有建立跨行政区、流域的横向支付，其他融资渠道更少。目前金寨县生态补偿面主要为功能区水源涵养和林木经济价值，但针对水源地保护补偿、渔业补偿、工业限制性发展补偿、矿产资源开发限制补偿、碳排放等均没有涉及。如梅、响2库可养水面0.733万hm2，为保护水源，限制投食性网箱和库湾渔业发展，仅此库区上万名居民年损失近亿元。金寨县是重要的碳源区，按照国内比较常用的合理价格即中国造林成本的平均值272.65元/t（C），估算金寨县碳排放应接受补偿为30.893亿元[12]。

3.2 补偿标准过低 对水源地居民的补偿，每hm2公益林只补150元，补偿标准远低于木材经济利用价值。据林业专家估算，金寨县各类公益林如以商品林进行经营，林权所有者的年收入可达2.73亿元，然而全县公益林年补偿资金只有2 600万元，资源价值超过10倍以上。由于经营公益林与经营商品林之间存在巨大的收益差距，林权所有者或经营者普遍认为现行补偿标准太低，远不能弥补农民的经济损失。

3.3 资源有偿使用制度有待完善 据统计，金寨每年向合肥市等地无偿贡献优质水近20亿m3，用于工农业用水和居民生活用水，优质水资源价值未得到体现。水资源生态补偿标准由水费价格或经济发展水平而定，按照合肥市城市居民供水基本价格中水资源费为0.06元/t（此价格低廉，也没有支付给相关部门），也要补偿1.2亿元/a。工农业用水、城市用水等也更应该给予水源地补偿。对于污染企业，尚未建立环境资源税费制度和调控体系，资源有偿使用制度和生态环境补偿机制尚未建立健全。

3.4 补偿方式单一 生态补偿形式多种多样，包括政策、制度、实物、资金、技术等补偿方式，但对于金寨县的生态补偿主要以资金为主，其它方式还未涉及，所以金寨县应该采取联动产业、人才技术、政策等多种补偿方式，加快扶贫开发，以促进区域经济的发展。

4 生态补偿对扶贫开发的影响

王立安等认为生态补偿对贫困者的经济收入和就业机会等方面产生显著影响[6-7]。生态补偿对金寨县扶贫开发的影响表现在以下几个方面。

4.1 生态补偿为扶贫开发提供资金支持 生态补偿资金是金寨县扶贫开发实施的必要物质条件和保障。生态补偿资金可以提升居民生活水平、改善生态环保基础设施，促进社会经济环境人口资源协调和谐发展。扶贫过程中建设道路交通等基础设施、兴办企业发展产业经济、劳动力技术培训等各个方面，均需要大量资金，尤其是金寨县库区移民扶贫开发缺乏发展资金支持，移民后缺少土地，搬迁建房后，政府发放的补贴仅仅维持基本温饱，甚至负债，导致生产性资金严重不足，故生态补偿增加了扶贫资金，加大扶贫开发力度。

4.2 解决生态保护与区域发展之间矛盾 自20世纪后半叶，资源环境和社会发展问题矛盾日益激化，生态补偿已被许多国家成功用于解决生态环境保护与经济发展之间矛盾的有效手段[13]。建立和完善生态补偿机制是解决区域协调发展、实现社会公平、扶贫的重要手段和战略举措[3]。大别山贫困地区是国家重要生态功能保护区，封山育林、退耕还林、禁止或限制开发保护水源，牺牲了地区居民发展机会，据新的国家扶贫标准，2012年底全县贫困人口为17.48万人，贫困发生率为30.08%，比全省高17个百分点，生态补偿有利于生态保护与发展之间矛盾缓解。

4.3 促进区域城镇化和产业化 随着新型城镇化概念的提出和内涵的理解，以生态补偿资金、政策等途径进行生态或扶贫移民，通过内生主导产业促进新型城镇建设，是实现“能力扶贫”的关键保障[4]。探索扶贫开发和生态补偿的融合机制，通过生态或库区移民，破除城乡二元结构对城乡发展一体化的制约，这是实现脱贫根本途径。选择发展较好的、具有区域带动能力的县城及城镇，作为生态移民或扶贫移民安置重点，打造特色农产品、有机茶、林产品等主导产品、生产基地，积极发展现代中药加工业、环保产业，扶持区域生态产业，促进金寨县贫困山区城镇化和产业化，建立以城带乡、以工促农的有效途径。

5 构建金寨县生态补偿机制

5.1 建立生态补偿和扶贫开发协同机制 金寨县是大别山生态功能区的重要组成，生态环境保护和扶贫开发是区域发展的2大主题。当前面临明确生态补偿主客体、标准、原则，构建生态补偿机制，利用补偿资金改善重点功能区居民生活水平，加强环保基础设施建设，解决遗留的矿山开发、工业污染治理和农业面源污染等环境问题，以及适度发展生态旅游和生态加工业，大力发展生态农业和生态林业，不断提升县域自身社会经济环境人口资源的协调和可持续发展能力和水平等。这些问题较好解决均需要建立有效的协同机制。

5.2 坚持政府主导与市场导向相结合 生态补偿机制建立初期，采取政府主导，市场为辅的机制；待资源有偿使用制度和生态环境补偿机制真正成熟起来，就可以实现市场为主，财政补偿为辅的机制。地方政府探索排污权交易及碳汇市场交易，鼓励环境保护和森林资源保护的企业、政府以及个人通过绿色碳基金“购买”碳汇和投资环境建设。

5.3 逐步完善区域生态补偿制度 在区域生态补偿涉及主客体、范围、资金来源和用途、补偿渠道、补偿标准、补偿方式和保障体系等方面，目前急需开展以下具体工作：（1）明确补偿标准和范围。金寨县生态补偿范围是限制开区域及禁止开发区域居民等，需要对农业、林业、水利、渔业、矿产及自然保护等方面的生态补偿标准科学估算。（2）目前补偿主体应该由中央及省专项生态补偿资金扩大到受益地方政府财政、下游受益企业及和居民。补偿制度前期还是主要以上级财政补偿为主，建议省财政设立生态补偿专门资金库。可采取财政补偿和社会补偿相结合，市场运作和受益方补偿相结合的方式。（3）根据社会经济发展水平适时调整补偿标准。目前应该增加上级财政生态补偿力度和提高林业公益林等补偿标准。就水库淡水资源而言，据专家估算和实际情况，目前较合理标准是农业用水每年150元/hm2、工业用水0.1元/t、生活用水0.2元/t。

5.4 加强生态补偿绩效评价 建立健全补偿机制只有明确责任义务，实施顶层设计，逐步试点推广，才有可能真正落到实处。建议省、县政府尽快出台生态补偿条例，明确补偿标准，明确相关补偿主客体的权利义务，建立考核评估体系，加强生态补偿绩效评价。如流域上游要保护生态环境，不断建立和完善境内的生态环保设施，确保为下游提供优质水，而下游受益区有义务给予生态补偿，并在政策上、经济上和技术等方面给与大力支持和帮助，促进上游区脱贫和可持续发展。

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