龚永丽

(广东外语外贸大学财经学院，广东广州510090)

2009年希腊发生债务危机，随之进一步发酵和蔓延，出现了由边缘向中心、由小国向大国扩散的趋势，波及欧盟各成员国。《欧洲经济货币联盟稳定、协调与治理公约》(简称“财政契约”)规定“成员国财政赤字不得超过当年 GDP的3%，公共债务不应超过当年 GDP的60%”。而希腊 2009年的财政赤字相当于 GDP的12.7%，公共债务占GDP的比重为113%，大大超过了规定的标准。2012年仅仅执政一年半的荷兰首相马克·吕特辞职，内阁递交辞呈，荷兰此任政府成了欧盟第一个未能实现“财政契约”规定制度标准而下台的政府。由此可见，欧盟“财政契约”规定的财政制度内容对于解决欧盟的主权债务危机解决具有深远的影响。

一、“财政契约”制度下欧盟成员国的经济抉择

(一)欧盟经济政策协调难度进一步增大

历经国际金融危机的冲击后，欧盟成员国普遍实施了扩张性的财政政策和宽松货币政策，在短期内可解决燃眉之急，保持经济恢复初期的经济增长势头，但长期看必然导致财政赤字增大和政府债务负担的加重，令债务危机进一步恶化。欧盟“财政契约”的主要制度内容为:一是成员国实现预算平衡，实行预算的评议制度。二是对违规成员国实施多项惩罚措施。为实现“减赤字、控债务”，欧盟成员国可能会因实施紧缩财政政策使经济进一步衰落;而为实现“保增长、促就业”目标，欧盟成员国可能会因经济增长乏力而放松财政制约，致使欧债危机再度升级。这意味着，处于债务危机困扰下的欧盟成员国，实现“减赤字、控债务”和“保增长、促就业”两项目标的平衡确实是一个大难题。

(二)欧盟经济存在结构性失衡

欧盟成立以来，各成员国经济实力差距拉大。大多数成员国经济基础薄弱，经济结构单一，过度依赖周期性较强的产业，如希腊主要以海运、旅游等外需型产业为支柱;西班牙的支柱产业主要是房地产和旅游业，在危机面前显得异常脆弱。欧盟成员国在遭遇主权债务危机后，相关国家相继出台并实施财政紧缩计划。2010年5月2日，希腊政府宣布将在未来三年内削减财政预算300亿欧元;2010年5月12日，西班牙宣布150亿欧元的财政紧缩计划;2010年7月7日，德国政府出台4年期的拟开源节流800亿欧元的财政紧缩计划。程度和措施不同的财政紧缩计划必然阻碍欧盟成员国经济复苏的步伐。根据图1相关数据显示，2010年德国全年经济增长率达3.6%;而希腊和爱尔兰的全年经济增长率分别为－4%和－0.45%，各国竞争力的差距趋于扩大。一方面，竞争力上升和经济基础较好的德国、法国，在经济稳步复苏的情况下，可占据更多的出口份额，出口上升，财政状况较好，需要欧洲央行尽早加息并撤回流动性措施以减轻通胀压力;另一方面，竞争力下降的成员国因不能通过货币贬值提高自身竞争力，出现更大的贸易逆差，导致财政收入不足。欧盟成员国的经济异质性加大，经济的结构性失衡问题明显体现。

(三)“财政契约”救治欧债危机的主线功能

图1 欧洲部分国家经济增速(2008Q1—2011Q3，%)

救治欧债危机的方式，从参与方看可以分为“自救”和“外援”两种形式。无论成员国采用哪种形式，其中贯穿了“财政契约”的主线功能，具体做法上体现了“财政契约”的主旨和要领。第一，“自救”。思路是成员国以本国为救援实际主体，通过自身制定适当的经济政策来消除经济危机，增强经济竞争力。以希腊为例，2010年3月希腊向欧盟委员会递交2010—2013年的财政稳定计划，计划围绕“增收”和“节支”两方面，进行结构性改革，通过调整政府岁入与岁出来降低赤字。第二，“援助”。思路是以国际组织或其他国家为主要救助主体，通过对成员国的援助带动其走出危机，恢复正常的经济运行。2010年5月欧盟与IMF建立总额为7500亿欧元的金融稳定机制。2011年10月欧盟将对受灾国的援助“扩容”至9400亿欧元。IMF规定在经济政策上受援国必须向IFM定期汇报和沟通，并且在施援时附加限制条款，受援国在使用贷款时，必须把附加条款一并“打包”接受。

欧盟成员国的经济特征、经济发展水平和速度存在较大差异，遭受主权债务危机的重击，欧盟经济的不协调呈现出进一步加重的态势。采用何种方式化解欧债危机，“财政契约”贯穿其中的主线功能是显而易见的。

二、我国地方债务的风险

(一)地方债务的测度

地方政府债务可划分为显性债务、隐性债务两种类型。根据审计署的数据显示，截至2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务约20.7万亿元。其中，地方负有偿还责任的债务约10.9万亿元，负有担保责任的债务2.9万亿元，可能承担一定救助责任的债务6.7万亿元。为了量化政府债务，国外一般采用“线性指标体系”，指标包括:国债负担率(国债余额与GDP的比率)、赤字率(赤字总额与GDP的比率)、偿债率、国债依存度、中央财政国债依存度、借债率、居民应债能力指标等，目前国际上普遍采用国债负担率和赤字率分析和评价政府债务风险，并针对危险警源采取相对应的控制化解措施。国内沿用此思路分析中国宏观经济中蕴含的政府债务风险有一定的优势，但对于地方政府债务，线性指标需重新考量指标设置，基础数据，导警源和风险度量等问题。

(二)地方债务的信用危机

1994年分税制改革后，地方政府财力与事权不匹配。一方面，系列减税政策如新企业所得税法实施、个人所得税费用扣除标准提高和营业税改征增值税，在一定程度上减少了地方政府财政收入;房地产政策的调控力度加大，致使地方主要财政收入来源(土地出让金)面临缩水。另一方面，4万亿的经济刺激方案，中央政府拟于2年内投资1.18万亿元，带动地方政府和社会投资共约4万亿元;城镇化建设、居民的社会保障等政府重点工作内容迫切要求地方政府安排相应财力进行保障，这形成了资金来源难以适应快速增长的需求的矛盾，地方政府不得不依靠举债进行融资。地方融资平台通常存在法人治理结构不完善、责任主体不清晰和操作程序不规范等问题，由于各级政府偿债职责不清、事权界限不明，地方政府债务并非囿于地方内部自行化解，一旦累积债务额超出基层财政的承受能力，必然逐级向上转嫁偿债压力，直至冲击中央财政安全。

三、欧盟“财政契约”目标调控对化解我国地方债务风险的启示

(一)重估货币一体化与财政个别化的隐患

统一的货币政策和分散的财政政策之间的不兼容性导致欧盟成员国的国债负担率和赤字率比例急剧上升。放弃主权货币与实行区域性单一货币能够带来明显利益，如节省交易成本，促进要素流动等。然而在固定汇率下，发生债务危机的国家无法通过货币政策刺激经济，而财政政策方面，它们又远超过“财政契约”规定的红线，“以债养贷”的资金链最终断裂。欧债危机表明，在国际财政有效约束机制或财政一体化前提条件尚未真正满足之前，过分看重单一货币带来的利益，本质上难以持续并存在重大隐患和风险，实际付出的代价，通过这次欧债危机被充分展现和具体认知。

(二)高度重视社会保障与经济发展水平相配比

欧洲高福利制度是西方民主制度的三大支柱之一，不会轻易调整且难以缩减。高福利意味着政府的高支出、高税收，从而增加了劳动力成本，引起欧洲制造业向外转移，本国实体经济规模缩小，就业机会减少，财政赤字压力在短期难以解决，将进一步加重政府债务。在一定意义上，这场欧洲债务危机实质是欧洲福利危机。因此，我国大力完善社会保障体系的同时，应兼顾经济发展的可持续性，使社会保障制度与经济发展水平相适应。

(三)把握好政府在市场经济中的监管尺度

欧债危机中“财政契约”的作用表明，政府对经济的调控是必不可少的。因此，政府对自身在市场经济中正确定位至关重要，明确政府与市场的边界，处理好政府与市场、政府与社会的关系，把握好政府干预的尺度，既不能过之也不能不及。我国正处于市场经济不断完善的阶段，政府在市场经济中担当重要的角色，应坚持政府在经济转型和发展中的必要调节手段。

(四)渐进强化政府债务风险意识与管理水平

1.规范地方政府举债融资机制。1981年颁布的《中华人民共和国国库券条例》是我国国债发行的最早的法律依据，随后颁布的《预算法》规定中央预算中必需的建设投资的部分资金，可以通过举借国内和国外债务等方式筹措，2009年开始少量发行的地方债也只能通过财政部代理发行的方式，在政府债务管理立法方面，较为薄弱。有必要尽快完善《预算法》，制定《政府债务管理法》，通过立法明确债务管理的机构、职能和目标等，规范地方政府举债行为，给予防范和化解我国地方政府债务风险的法律依据。

2.设立多层次政府债务风险预警体系。首先，以法律的形式统一界定地方政府债务统计的范围、分类标准、统计方法和统计原则，对瞒报、虚报行为制定惩罚措施，地方政府如实统计地方债务成为一项法定义务。其次，地方政府直接债务纳入年初预算管理，提供地方政府或有债务风险的评估报告，财政年终决算增加编报财政资产负债表，政府的公共预算成为收支预算与债务预算的有机结合体，全面、真实和有效反映地方政府债务状况。最后，在债务管理方面采用量化考核方法，如政府债务利息税收比率和利息支出比率两个核心指标的运用等，对地方政府债务的规模、结构和逾期违约开展实时监控，对负债的变动趋势及时分析评价，预测未来偿债对财政资金的支出需求。

3.转变地方经济增长方式。引导各地方政府制定切实可行的地方经济发展战略，加强人才培养，鼓励科技创新，调整和优化出口结构，提高地方的产业竞争力。淡化地方政府的建设型财政功能的同时，通过BOO(建设、拥有、经营)、BOOT(建设、拥有、经营、归还政府)、PPP(政府、企业、合作)等运营模式，拓宽民间资本投资领域，改变走投资拉动型经济发展模式，从提高居民收入、扩大内需着手，转变地方经济增长方式。

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