孙 娜

（中国政法大学，北京100872）

瑞士作为欧洲中部的一个小国，它以优美的自然风光、稳定的社会环境和多元文化的传统获得“世界花园”的美誉。瑞士虽然是一个语言、宗教、历史、文化、经济存在较大差异的多元政治共同体，但自1848年瑞士联邦成立以来，各州之间几乎没发生过重大的社会冲突。即使20世纪70年代，汝拉地区与尼泊尔州因语言与宗教隔阂，出现分离冲突，但也以一种和平有序的方式得以解决。这些主要归功于其多元文化下培育出来的宽容、妥协的政治传统，以及宪政制度设计中渗透的共享、协作的民主理念。作为世界上第二个联邦制国家，瑞士的联邦制度、委员会制度、直接民主制度等宪政制度也独具特色。本文试图引入共识民主理论的分析框架对瑞士联邦委员会运作机制加以分析，进一步发掘联邦委员会制度设计的独特民主内涵和深远宪政价值。

一、共识民主理论分析框架的构建

共识民主作为西方20世纪继多元民主理论和参与民主理论之后的一种新的理论视角，它试图通过多元主体权力共享、平衡分立、协商合作的方式来达成政治上的理性共识，克服传统的多数代议民主造成的政治主体间对抗、排斥和竞争的现实状况。共识民主理论也是对八、九十年代第三世界国家自由民主道路失败的一种反思。共识民主理论在瑞士、荷兰、比利时、奥地利等有着多元文化传统的西欧国家的宪政实践中表现出了强大的生命力。

（一）共识民主的理论视域

1969年美国政治学家阿伦·利普哈特，首先提出了协和式民主，1984年他在此基础上又提出了共识民主。利普哈特认为，“多数民主模式是排它性的、竞争的和对抗的；而共识民主则以包容、商讨和妥协为特征”。利普哈特在《民主的模式：36个国家的政府形式和政府绩效》一书中，把所分析的36个国家的政府形式归为两类：一类是英美等国采纳的多数型民主，又称威斯敏斯特式民主，另一类，他称之为共识民主，一些西欧小国普遍采用这种民主模式。两种民主的区别是，多数制的民主遵循少数服从多数的原则，共识民主主张最大限度的多数，更强调多数对少数的尊重。共识民主理论的核心是不同利益群体之间的权力共享和权力的分立，其目的是“通过政治自由的公平价值（同其他正义原则一起），所有公民，无论他们的社会地位是什么，都能保证拥有发挥政治影响的公平机会”。

利普哈特从行政机关——政党，联邦制——单一制两个维度，十个方面的制度设计上，比较多数民主模式与共识民主模式，用制度主义的方法比较分析了制度变量在构建多元社会稳定民主、合作共识的政治环境中所起的作用，阐明了共识民主的基本特征。并采用实证主义方法选取36个国家进行考察，证明符合共识民主模式的国家在政府绩效和民主品质上要优于多数民主国家。利普哈特认为，对于一国民主制度的建构需要从根植于其本身的政治文化出发。英美型政治体制是建立在其“同质的、世俗化的政治文化，以及高度分化的角色结构”的基础上，因此，多数民主较为合适，而在“分裂的政治文化，即其政治亚文化，是彼此分立的；其角色结构则是根植于亚文化中，并倾向于组成各自分立的角色亚系统”这样一种多元文化背景下的国家，制度构建必然需要体现出多元利益主体在协商共识与合作共治中的权力共享的特征。

（二）共识民主理论分析框架的构建

共识民主作为一种多元社会背景下的民主模式，它“最基本的使用原则是将多数原则作为最低限度的要求，并努力使多数的规模最大化”。在最大限度多数原则的指导下，对于涉及共同体公共利益的事务，多元主体平等参与权力共享，经过合法和公正的协商对话，最终达成理性的共识。因这种共识中最大限度的包含了多元利益的需求，并且所有成员对这种共识负有责任，因而会得到共同体的信任、遵守和维护。可见，共识民主天然地具有平等参与和公民自治的因素，其核心是权力共享。作为一种治理形式的共识民主，其理论模式包括三个方面的内容，即“多元主体的权力共享”，“公正程序下的协商合作”，“达成理性的责任共识”。

这三方面的关系是，“多元主体的权力共享”和“公正程序下的协商合作”是共识民主的基础条件，前者保障了多元利益主体在政治过程中公平的政治参与和平等的政治地位，后者规定治理决策形成的路径和规则；而“达成理性的责任共识”可以看作是共识民主的治理结果和政治绩效。在此基础上，我们可以建构“共识民主理论分析框架”（如图1）。在这种共识民主运行模式中，“多元主体的权力共享”和“公正程序下的协商合作”是基础，既规定了主体参与的基础——即平等和公平，又规定了政治程序——即合法和公正，同时指出了共识民主的结果是“达成理性的责任共识”。这种共识必须以前二者支撑，而前两者中“权力共享”是多元政治主体合法对话，公平协商的基础，“责任共识”又对前二者构成有约束力的机制，三者相互作用共同构成共识民主模式分析框架。

图1 共识民主模式运行关系图

二、瑞士联邦委员会制度是共识民主理论的生动实践

联邦制、委员会制和直接民主制是瑞士政治体制的基本特征，分别从国家结构、政治体制和政治过程等方面规定了现代瑞士的政治运行机制，体现了瑞士社会的高度民主。与其它民主国家的政体相比，瑞士的委员会制显著地体现出多元主体权力共享，协商共治的特征。共识民主作为一种有效的理论分析工具，广泛运用于具有多元主体权利共享，经过公正程序下的协商合作，达成理性责任共识的政治过程的分析中。瑞士的联邦制和地方自治作为委员会制实施的宪政基础，为共识民主提供了条件；集体元首和议行合一的政体为共识民主的展开奠定了基础；而政党平等参与政治和公民投票则是重要的共识民主形式。瑞士以委员会制为核心的政治运行过程体现了共识民主的运行模式。

（一）多元主体的权力共享

瑞士宪法规定联邦委员会即联邦政府，是瑞士的最高行政机构，由七人组成的联邦委员会整体既是国家元首又是政府首脑；委员会的委员先由参加政府的政党提名，经过各党、各州的反复协商，最后由联邦议会两院联席会议选举产生，任期四年，可连选连任；联邦委员会设主席和副主席各一名，主席由联邦委员会七名委员按照其当选委员的顺序轮流担任，任期一年，不得连任，主持联邦委员会会议，对外代表国家，这种别具一格的政体即瑞士的委员会制。

自从1848年宪法实施以来，瑞士的政体一直是委员会制，虽然宪法经过若干次修改，但委员会制所代表的联邦行政权力分享机制从未发生根本变化，体现了代表不同利益和派别的政治力量的平等参与。自1959年以来,瑞士四大党派在联邦委员会中的人数按照2:2:2:1的比例进行分配，这种分配比例也得到其他各党派的认可，因而被称为“神奇方案”。从委员所属的党派来看，联邦委员会七名委员在人员组成上基本遵循各大党制定的“奇妙方案”，由自由民主党、社会民主党、基督教民主人民党和瑞士人民党组成联合政府，根据协商原则分配委员名额。从委员所属的州来看，宪法规定任何一个州不得同时拥有七名联邦委员中的两名委员，通常苏黎世州、伯尔尼州和沃州这三个最大的州都各有一名委员，较小的州也会有联邦委员的名额。从委员的文化分区来看，至少要有两名委员来自少数语言居民区，德、法、意三大语言区大致按照4:2:1的比例产生委员，整个联邦委员会的组成在语言、宗教和政治倾向等诸方面予以平衡，尽管不同时期会有变化，但其体现的平等参与政治的精神从未改变。

在联邦委员会与地方各州委员会的关系上，宪法规定州是独立的政治实体，市镇是州的基层单位，联邦和州在法律范围内有各自的权限，除委托联邦行使的权力之外，各州不论大小拥有同等权限，地方政府享有充分的自治权。这种自治权不仅可以使各州通过选派联邦议员参与立法，还可以利用公民复决的民主制度参与政府决策，也体现了权力分享的民主精神。

（二）公正程序下的协商合作

在瑞士的委员会制下，联邦委员会的委员由联邦议会从有资格当选的议员中产生，一经当选就要辞去议员职务，在职期间也不能担任其他机构的职务；七名委员分别担任政府七个部门的部长，同时还分别交叉担任另一个部的部长代表；联邦委员的职位相对稳定，七名委员分管的部门一旦协商确定后也比较稳定，即使在换届时变动也不频繁；虽然有联邦委员会主席的设置，但是联邦委员会实行合议制，七名委员权力平等，相互协调，集体议事，集体负责。

联邦委员会对国家事务的决策是集体协商决策，七名委员权力平等，互不从属，共同对联邦委员会负责，体现了公正程序下协商合作的特点。联邦委员会开会时，至少应有四名以上委员出席才能开会，会议主要是围绕国家大政方针、各部门重大事务和重要人事任免进行集体讨论，会议由联邦主席主持，实行多数表决制和集体负责制，联邦委员会一经决议，任何委员均不得反对，也不得持有异议而拒绝执行。联邦委员会每个部门的事务也由七名委员共同负责，一切重大事项均需经过委员会集体讨论协商，取得共识后再付诸实施。联邦办公厅作为委员会的常设机构，协助主席处理政府日常事务，办公厅主任也由议会选举产生，地位与部长相当，可列席委员会会议，但无表决权，只起委员会与议会的联络作用，对委员会的集体领导几乎没有影响。

从联邦委员会与议会的关系上，联邦委员会按照国会的指示，领导政府全部行政工作，联邦委员会与议会具有一定的隶属关系。宪法规定，联邦委员会在议会两院享有咨询权，有权向议会提出法律草案或预算、决算案，对议会的议案和工作提出建议，但是无权解散议会；而联邦议会没有倒阁权，不能对政府提出不信任案和弹劾政府，但也有权否决联邦委员会的某项措施或法案，表明联邦委员会不具有独立的决策权。这种决策机制为瑞士多元社会的各种冲突提供了一种舒缓渠道，通过行政与立法机关间权力的分立和协商合作机制化解多元矛盾，实现政治稳定。

（三）达成理性的责任共识

瑞士是一个多党制国家，全国大小政党有30多个，但与西方其他国家的政党政治不同的是，瑞士执政党与政府的关系并不那么密切，政府在一定程度上只是一个超党派的“办事机构”。这种非竞争性的多党参与联邦委员会的制度，不但没有影响瑞士政府和政治的稳定，反而使各政党在政治生活中能够协调冲突，达成共识，实现和平共处。自从1959年瑞士议会选举以后，四大党派——自由民主党、基督教民主人民党、社会民主党和瑞士人民党根据2:2:2:1的比例，分配各党在联邦委员会中的名额，这一“奇妙方案”一直延续到2003年（如表1），虽然此后这一比例有所变化，但各反对党均无法左右政府的政策，保证了政府政策的延续性。

表1 瑞士各主要政党在联邦委员会中职位数额的变化

瑞士社会长期多样性的发展，使瑞士政党林立，政党合作成为协调不同利益关系的重要渠道；而瑞士尊重多元、包容差异的政治文化传统也使不同政党参与国家政治过程成为可能。四大政党联盟控制联邦委员会席位，同时也就控制了国家的行政过程，在联邦委员会的行政权力方面，四大政党联盟把握联邦委员的人事权，安排代表本党利益的议员担任委员职务，影响和控制政府的方针、政策。在联邦委员会的决策方面，四大政党联盟往往首先各党内部决策，接着是四党联盟协商讨论，就共同关心的问题取得一致，实际上也就是联邦委员会协商讨论的过程。由于各党坚持本党主张，政党之间时常会讨价还价，但联邦委员会在协调各党做出表决之后，往往会得到各党的遵守和执行，联邦委员会中多党派政治协商，达成共识又成为瑞士委员会制的一大特色。

对于政府政策的实施，各执政党达成理性共识才是政党执政决策的关键。四大政党联盟控制宣传媒介对国家政策的宣传，通过党组织内部协调指导下级组织执行，政策执行过程又在联邦委员会的集体领导之下。联邦委员会的集体领导制度在一定程度上限制了政党的权力，防止个别政党专权操纵政府，同时也克服了各执政党之间的争权夺利和互相倾轧，这种政策执行过程实际上也是各政党在权力共享的基础上经过集体讨论、协商，达成责任共识的过程。

三、结束语

瑞士多元文化的社会现实，要求用共识民主制度来协调各方利益，保证国家政局的稳定。瑞士的委员会制作为一种独特的政体形式，从联邦委员的产生过程到政府政策的制定，从联邦委员会的决策过程到国家政策的执行，均体现出鲜明的共识民主特征。政党联盟联合执政和多党在国家行政系统中的协商合作，以及政党在议会选举、联邦委员人事安排上的独特作用，为不同利益各方平等参与政治过程、共享国家权力、达成治理共识提供了有效途径，这种非竞争性的政党政治实质上正是共识民主制的体现。

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