韩丽芳

摘 要：李克强总理在政府报告中提出："推进社会治理创新，改革信访工作制度，及时就近化解社会矛盾。"这对当下我国现有信访制度提出了新要求并指明改革的方向。本文从我国信访制度发展历史角度分析信访制度发展过程中出现的问题以及新时期背景下的改革措施。

关键词：信访制度；群访；改革

中图分类号：D632.8 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2014）08-0086-02

经过30多年的高速发展，我国已进入社会转型期。传统的价值观念不断受到冲击，利益主体日趋多元化，政治开放、经济发达、文化繁荣同步推进。社会活动的参与主体、所倡导的价值观念以及相关利益主体的多元化直接考验政府执政能力，满足人民群众日益丰富的多元化的要求是政府及执政党必须面对的问题。

根据国家统计局2013年公布的我国过去十年的基尼系数，2012年为0.474，处在收入差距过大阶段。逐渐拉大的收入差距引发了中下层民众对社会的不满情绪，加之领导队伍中出现的个别权力腐败，将个人利益凌驾于广大人民群众的利益之上等问题，更加激发了民众仇富仇官情绪。面对这种情况，需要政府部门为广大人民群众提供诉求表达、利益协调和权益保障的畅通渠道。而信访作为社会管理的重要组成部分，就成为人民群众与政府部门进行沟通的桥梁，对于协调利益冲突、平息社会矛盾发挥着稳定器的作用，这对维护社会的团结稳定以及构建中国特色社会主义和谐社会意义重大。

一、我国信访制度的建设

1951年，政务院发布《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，标志了我国信访制度的建立。《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》规定，县（市）以上的各级人民政府，“责成一定部门在原编制内指定专人，负责处理人民群众来信，并设立问事处或接待室，接见人民群众；领导人要经常进行检查和指导”。这项决定虽然内容简略，但这是第一次将信访制度提上国家政权建设的层面。1957年5月，中共中央、国务院召开第一次全国信访工作会议，会议对1951年发布的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》在政治制度、组织制度和业务流程等多个方面进行了细化和补充，首次规定各级国家机关“必须有一个领导人亲自掌握机关的处理人民来信和接待人民来访工作”，同时要求“县以上人民委员会一定要有专职人员或者专职机构”负责信访工作，这使得信访工作的体制化程度得到很大提高，也确立了信访制度在我国的政治地位。随后到来的文化大革命，使信访工作沦为“左倾”与“右倾”路线的工具，脱离群众实际，粗暴对待群众的诉求，最终遭到人民群众的抵制。1963年，国务院颁布试行《国家机关处理人民来信和人民来访工作条例（草稿）》，其中包含允许设立带有明确行政级别的的信访专职机构，但这些举措都因“文革”的爆发而被搁置一旁。

1978年底，全国信访工作第二次会议于京召开。第二年10月，《人民日报》上刊登一篇社论《正确对待上访问题》，表明我国的信访观念发生变化，强调冲突的化解。信访观念的改变直接引发了信访制度的变革。国务院于1980年颁布了《关于维护信访工作秩序的几项规定》，并要求各级政府和干部善于借助信访“去听群众的呼声，了解群众的疾苦，……团结广大群众，改进我们的工作”。1982年国家发布《党政机关信访工作暂行条例（草案）》，明确了各级信访机构的设置。对比“文革”之前，该条例对信访机构的设立提出更加明确的要求，使得信访机构的分布更为普遍，也提升至更高的行政级别，也由此奠定了县级以下党政机关至少应配备信访专职人员、县级及以上党政机关和国有企事业单位设立专门信访机构、配备信访专职人员的信访体制基本格局。

1995年10月，国务院颁布实施《信访条例》，时隔10年的2005年5月1日，国务院颁布新修订《信访条例》。这两大阶段性举措，标志着我国的信访工作走向法制化、规范化轨道，体现了加强民主法制建设以及坚持以人为本、构建和谐社会的时代要求。新修订的《信访条例》充分体现了党和政府同人民群众的密切联系，人民群众的合法权益得到充分保护，使得行政机关依法行政有理可依，从而推进了信访工作的制度化、程序化和规范化，开启了信访工作的新篇章。

2013年11月召开的中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确指出要创新社会治理体制：“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，全面推进平安中国建设，维护国家安全，确保人民安居乐业，社会安定有序。”而对起桥梁作用的信访工作，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中特别强调：“改革信访工作制度，实行网上受理信访制度，健全及时就地解决群众合理诉求机制。把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度。”在不久前结束的十二届全国人大二次会议上，李克强总理在政府报告中也指出：“推进社会治理创新，改革信访工作制度，及时就近化解社会矛盾。”

二、我国信访制度面临的困境

信访制度是具有中国特色的时代产物，是一种具有中国特色的解决社会矛盾与纠纷的机制，也是权力行使及相互监督的一种特殊机制。信访制度在我国社会发展中发挥了重要作用，但随着时代的发展，信访工作也面临着困境。

1.信访机制的缺陷。自信访制度建立以来，上至中央下至地方，各个部门、机构都有信访办事处等处理信访问题的机构，一些地方街道办事处也有类似信访机构的信访接待室。这些众多基层信访机构虽然在体察社会最真实的民情方面具有全方位的、多视角的功能，但这些信访机构互不隶属，也缺少合作，这必然会造成信访资源的的浪费，也会降低信访工作的成效。

2.信访量大，上访主体多元化。近年来随着经济快速发展与社会逐步转型，我国社会矛盾激增，信访案件总量屡创新高。社会矛盾逐渐增多使得人民群众不相信地方政府有能力解决问题，而宁愿长途跋涉进京上访，这是政府公信力的下降的体现。而且上访人员也越来越不限于农村或者城市的某一类人群，涉访问题包括农村土地征收、城市拆迁与拆迁安置、国有企业破产与劳保问题、特权阶层腐败问题、环境污染等方方面面，而和这些问题相关的信访人，几乎涉及社会的各个阶层。endprint

3.群访、激访、越级上访的现象增多。随着社会转型的加快，涉及群众集体利益的社会问题逐渐增多，再加上群众认为人多会给政府施加更大的压力，在信访过程中群访数量激增，采取过激行为来表达信访诉求的也呈上升趋势。当信访要求得不到满足或信访权利受到侵犯时，不是寻求正规的法律援助而采取自杀、自残等过激举动，以引起大众甚至整个社会的关注。

三、我国信访制度的改革路径探析

1.加快改革步伐，提高信访效率。（1）信访机构林立，各信访机构互不隶属切甚少交流，这必然导政令执行不一，各部门相互推诿踢皮球等问题，降低了信访效率，增加了信访成本。因此，必须捋顺信访机构的关系，明确各自的职责。（2）建立上下通畅的信访渠道。信访制度设立之初就是为了体察民情，将人民群众的实际诉求传达到政府的耳朵里，使政府能够体察下情。因此要完善村、镇、县三级信访网络，建立相关信访干部定期接待上访群众的机制，拓宽信访渠道，并充分发挥新时期多媒体网络的优势。

2.加快信访立法。要实现信访工作法治化，就必须加快信访方面的立法。现阶段，我国的《信访条例》法律位阶有待提升，且《信访条例》的各项规定操作性不强。面对与日俱增的信访案件，以及信访工作中的种种问题，加快信访立法已是当务之急。

3.完善责任制定，规范工作人员行为。我国《信访条例》中有明确规定，对于信访工作人员在工作中有失职、渎职行为的应予以处罚，但没有确规定具体的处罚措施，这显然与法治社会的要求是不相适应的，完善信访工作人员的责任追究制度已势在必行。在要求上访人遵守法律的同时，信访机构工作人员也必须遵守法律，保证信访权利人的权利。对于肆意侵害权利人权利的行为，必须依照相应的追究机制予以处罚，使信访工作真正发挥化解社会矛盾、维护社会稳定的作用。

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参考文献：

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（责任编辑 徐阳）endprint