陈国绪

摘要：2014年4月份先后发布的《2014年财政预算报告》及《预算法草案》三审稿，最终赋予了地方政府适度发债的权限，地方政府债券即将推出。报告指出，将建立地方政府信用评级制度，作为地方政府债券发行的防火墙。对此各方赋予各种期待，希望通过该制度实现两方面目标：第一，服务于中央政府对于地方政府发债的限额控制与考核问责；第二，服务于市场对于地方政府债券的风险识别与价格确定。本文分析了我国推出地方政府债券可能面对的困境以及现行地方政府信用评级制度存在的问题，并提出了制定明确的地方政府信息披露制度、建立两套并行的地方政府信用评级制度、逐步实现融资平台与隐性担保的退出以及改变市场主体级别竞争的成本与收益等建议。

关键词：地方政府债券； 信用评级； 隐性担保

中图分类号：F8309文献标识码：A

文章编号：1000176X（2014）08010706

《中华人民共和国预算法》（后文简称《预算法》）禁止地方政府举借债务，但为了完成中央政府下达的任务并发展当地经济，各地政府通过建立地方政府融资平台公司的方式规避了《预算法》的限制，发行了大量平台公司债券。根据2013年底审计署公布的全国政府性债务审计结果，截至2013年6月底，地方政府债务合计1789万亿元，其中，融资平台公司债务余额69 70442亿元，占比4638%，是地方政府债务融资的最主要模式。但通过平台公司进行地方政府融资的模式扭曲了信用结构，对经济长期发展存在不良影响，近年来政府逐步推动着融资平台债券向地方政府债券的转变。2009年，国务院允许地方政府发行债券，但债券需要由国家财政部代理发行，并由财政部代为办理偿还手续。2011年，国务院开始试点地方政府债券的自行发债，允许上海市、浙江省、广东省和深圳市在批准的限额内自行实施债券发行，但债券全部由财政部代办还本付息。此后，地方政府债券逐步实现从自行发债到自主发债的过渡。2014年4月份先后发布的《2014年财政预算报告》及《预算法草案》三审稿提出，赋予地方政府依法适度举债融资权限，建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，并在地方政府债券开闸的同时强调了防火墙的建设问题，提出建立地方政府信用评级制度。目前由财政部国库司牵头，清华大学等多家机构参与的研究团队已对地方政府信用评级制度进行了初步研究，并对广东揭阳等地进行了初步评级。

一、文献综述

近年来，地方政府债券成为了我国学术界的研究热点，王征[1]基于当前经济形势，从政策调控角度提出应采取紧缩性货币政策与扩张性的财政政策，重点讨论了对地方债实施宏观审慎监管的方案。周学东[2]从发债主体与中央政府的关系和与银行信贷的比例、发行制度、信息披露与监督管理等方面比较了我国地方政府平台债与美日市政债的区别，指出平台债存在信息不透明、缺乏监督管理机制、负债规模难以控制、加剧中央财政负担和容易诱发金融危机等缺点并提出改进建议。周晓明[3]分析了地方债发行之中，土地财政、地方商业银行以及影子银行等关键点，提出应改变政府职能与经济增长方式，并推动地方政府债券的发行。吴国平和王飞[4]介绍了拉美主要国家的联邦财政体系及其地方债对于经济的影响和地方债发行管理规范。黄志勇[5]指出，我国地方债规模大、信息披露不足、过分依赖土地财政、存在较大违约风险，提出应改变现行财税体制、转变政府职能与效率、完善公共事业投融资体制并将平台债转化为地方政府债券等政策建议。张超[6]以省级面板数据对土地财政以及平台债券对于经济增长的推动作用进行了实证分析，研究表明，就土地财政在全国范围的影响而言，土地直接税对于经济的推动作用要大于土地出让，更要大于以土地为抵押的平台债，但中西部地区差异较大，建议应堵住土地财政漏洞，充分保护耕地。贾康[7]从财税配套改革、区域金融生态环境和长效机制建立等视角讨论了地方债务问题，提出应转变平台债券为地方政府债券，逐步弱化中央财政的隐性担保，加大信息披露并建立地方政府信用评级制度。

对于地方政府信用评级制度，学术界的研究则相对有限。在业界，大公国际的苏英[8]介绍了美国和日本地方政府债券的信用评级思路；中诚信国际的张佳和张英杰[9]介绍了穆迪和标普地方政府信用评级中的关键要素和步骤流程；中债资信的李海杉等[10]讨论了我国地方政府在存续期限、财务报告以及外部关系方面存在的特征及对信用评级可能存在的影响。在学术界，安国俊[11]分析了大公国际提出的基于偏离度的评级思路，介绍了国际主要地方债券信用评级体系。闫明和顾炜宇[12]分析了地方政府信用评级的原则、要素与指标体系。笔者认为，从时间表来看，地方政府信用评级制度即将推出，但目前对此制度的研究还较为有限，主要停留在经验介绍与指标体系的初步构建层面，且现有研究对于部分问题的认识尚不清晰，甚至在何为地方政府信用评级制度的概念方面尚未进行明确的界定，存在概念混淆、含糊不清的情况。本文旨在探讨地方政府评级制度的创新设计，以期为政府部门进行制度设计提供决策依据。

二、我国地方政府债券发行之困境

我国地方政府现行融资模式的形成有其历史必然性，以地方政府债券替代现有融资模式也存在着诸多困难。地方政府信用评级制度的建立被赋予诸多期望，但同样也要面对以下挑战。

1地方政府竞争机制催生地方政府债务

地方政府竞争机制是我国经济三十多年来高速发展的核心动力，但也催生了地方政府的融资冲动，导致了当前20万亿元规模的地方债，成为我国政府当前难以平衡的选择，截至2013年6月，地方政府性债务层级债务类型详情，如表1所示。

摘要：2014年4月份先后发布的《2014年财政预算报告》及《预算法草案》三审稿，最终赋予了地方政府适度发债的权限，地方政府债券即将推出。报告指出，将建立地方政府信用评级制度，作为地方政府债券发行的防火墙。对此各方赋予各种期待，希望通过该制度实现两方面目标：第一，服务于中央政府对于地方政府发债的限额控制与考核问责；第二，服务于市场对于地方政府债券的风险识别与价格确定。本文分析了我国推出地方政府债券可能面对的困境以及现行地方政府信用评级制度存在的问题，并提出了制定明确的地方政府信息披露制度、建立两套并行的地方政府信用评级制度、逐步实现融资平台与隐性担保的退出以及改变市场主体级别竞争的成本与收益等建议。

关键词：地方政府债券； 信用评级； 隐性担保

中图分类号：F8309文献标识码：A

文章编号：1000176X（2014）08010706

《中华人民共和国预算法》（后文简称《预算法》）禁止地方政府举借债务，但为了完成中央政府下达的任务并发展当地经济，各地政府通过建立地方政府融资平台公司的方式规避了《预算法》的限制，发行了大量平台公司债券。根据2013年底审计署公布的全国政府性债务审计结果，截至2013年6月底，地方政府债务合计1789万亿元，其中，融资平台公司债务余额69 70442亿元，占比4638%，是地方政府债务融资的最主要模式。但通过平台公司进行地方政府融资的模式扭曲了信用结构，对经济长期发展存在不良影响，近年来政府逐步推动着融资平台债券向地方政府债券的转变。2009年，国务院允许地方政府发行债券，但债券需要由国家财政部代理发行，并由财政部代为办理偿还手续。2011年，国务院开始试点地方政府债券的自行发债，允许上海市、浙江省、广东省和深圳市在批准的限额内自行实施债券发行，但债券全部由财政部代办还本付息。此后，地方政府债券逐步实现从自行发债到自主发债的过渡。2014年4月份先后发布的《2014年财政预算报告》及《预算法草案》三审稿提出，赋予地方政府依法适度举债融资权限，建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，并在地方政府债券开闸的同时强调了防火墙的建设问题，提出建立地方政府信用评级制度。目前由财政部国库司牵头，清华大学等多家机构参与的研究团队已对地方政府信用评级制度进行了初步研究，并对广东揭阳等地进行了初步评级。

一、文献综述

近年来，地方政府债券成为了我国学术界的研究热点，王征[1]基于当前经济形势，从政策调控角度提出应采取紧缩性货币政策与扩张性的财政政策，重点讨论了对地方债实施宏观审慎监管的方案。周学东[2]从发债主体与中央政府的关系和与银行信贷的比例、发行制度、信息披露与监督管理等方面比较了我国地方政府平台债与美日市政债的区别，指出平台债存在信息不透明、缺乏监督管理机制、负债规模难以控制、加剧中央财政负担和容易诱发金融危机等缺点并提出改进建议。周晓明[3]分析了地方债发行之中，土地财政、地方商业银行以及影子银行等关键点，提出应改变政府职能与经济增长方式，并推动地方政府债券的发行。吴国平和王飞[4]介绍了拉美主要国家的联邦财政体系及其地方债对于经济的影响和地方债发行管理规范。黄志勇[5]指出，我国地方债规模大、信息披露不足、过分依赖土地财政、存在较大违约风险，提出应改变现行财税体制、转变政府职能与效率、完善公共事业投融资体制并将平台债转化为地方政府债券等政策建议。张超[6]以省级面板数据对土地财政以及平台债券对于经济增长的推动作用进行了实证分析，研究表明，就土地财政在全国范围的影响而言，土地直接税对于经济的推动作用要大于土地出让，更要大于以土地为抵押的平台债，但中西部地区差异较大，建议应堵住土地财政漏洞，充分保护耕地。贾康[7]从财税配套改革、区域金融生态环境和长效机制建立等视角讨论了地方债务问题，提出应转变平台债券为地方政府债券，逐步弱化中央财政的隐性担保，加大信息披露并建立地方政府信用评级制度。

对于地方政府信用评级制度，学术界的研究则相对有限。在业界，大公国际的苏英[8]介绍了美国和日本地方政府债券的信用评级思路；中诚信国际的张佳和张英杰[9]介绍了穆迪和标普地方政府信用评级中的关键要素和步骤流程；中债资信的李海杉等[10]讨论了我国地方政府在存续期限、财务报告以及外部关系方面存在的特征及对信用评级可能存在的影响。在学术界，安国俊[11]分析了大公国际提出的基于偏离度的评级思路，介绍了国际主要地方债券信用评级体系。闫明和顾炜宇[12]分析了地方政府信用评级的原则、要素与指标体系。笔者认为，从时间表来看，地方政府信用评级制度即将推出，但目前对此制度的研究还较为有限，主要停留在经验介绍与指标体系的初步构建层面，且现有研究对于部分问题的认识尚不清晰，甚至在何为地方政府信用评级制度的概念方面尚未进行明确的界定，存在概念混淆、含糊不清的情况。本文旨在探讨地方政府评级制度的创新设计，以期为政府部门进行制度设计提供决策依据。

二、我国地方政府债券发行之困境

我国地方政府现行融资模式的形成有其历史必然性，以地方政府债券替代现有融资模式也存在着诸多困难。地方政府信用评级制度的建立被赋予诸多期望，但同样也要面对以下挑战。

1地方政府竞争机制催生地方政府债务

地方政府竞争机制是我国经济三十多年来高速发展的核心动力，但也催生了地方政府的融资冲动，导致了当前20万亿元规模的地方债，成为我国政府当前难以平衡的选择，截至2013年6月，地方政府性债务层级债务类型详情，如表1所示。

摘要：2014年4月份先后发布的《2014年财政预算报告》及《预算法草案》三审稿，最终赋予了地方政府适度发债的权限，地方政府债券即将推出。报告指出，将建立地方政府信用评级制度，作为地方政府债券发行的防火墙。对此各方赋予各种期待，希望通过该制度实现两方面目标：第一，服务于中央政府对于地方政府发债的限额控制与考核问责；第二，服务于市场对于地方政府债券的风险识别与价格确定。本文分析了我国推出地方政府债券可能面对的困境以及现行地方政府信用评级制度存在的问题，并提出了制定明确的地方政府信息披露制度、建立两套并行的地方政府信用评级制度、逐步实现融资平台与隐性担保的退出以及改变市场主体级别竞争的成本与收益等建议。

关键词：地方政府债券； 信用评级； 隐性担保

中图分类号：F8309文献标识码：A

文章编号：1000176X（2014）08010706

《中华人民共和国预算法》（后文简称《预算法》）禁止地方政府举借债务，但为了完成中央政府下达的任务并发展当地经济，各地政府通过建立地方政府融资平台公司的方式规避了《预算法》的限制，发行了大量平台公司债券。根据2013年底审计署公布的全国政府性债务审计结果，截至2013年6月底，地方政府债务合计1789万亿元，其中，融资平台公司债务余额69 70442亿元，占比4638%，是地方政府债务融资的最主要模式。但通过平台公司进行地方政府融资的模式扭曲了信用结构，对经济长期发展存在不良影响，近年来政府逐步推动着融资平台债券向地方政府债券的转变。2009年，国务院允许地方政府发行债券，但债券需要由国家财政部代理发行，并由财政部代为办理偿还手续。2011年，国务院开始试点地方政府债券的自行发债，允许上海市、浙江省、广东省和深圳市在批准的限额内自行实施债券发行，但债券全部由财政部代办还本付息。此后，地方政府债券逐步实现从自行发债到自主发债的过渡。2014年4月份先后发布的《2014年财政预算报告》及《预算法草案》三审稿提出，赋予地方政府依法适度举债融资权限，建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，并在地方政府债券开闸的同时强调了防火墙的建设问题，提出建立地方政府信用评级制度。目前由财政部国库司牵头，清华大学等多家机构参与的研究团队已对地方政府信用评级制度进行了初步研究，并对广东揭阳等地进行了初步评级。

一、文献综述

近年来，地方政府债券成为了我国学术界的研究热点，王征[1]基于当前经济形势，从政策调控角度提出应采取紧缩性货币政策与扩张性的财政政策，重点讨论了对地方债实施宏观审慎监管的方案。周学东[2]从发债主体与中央政府的关系和与银行信贷的比例、发行制度、信息披露与监督管理等方面比较了我国地方政府平台债与美日市政债的区别，指出平台债存在信息不透明、缺乏监督管理机制、负债规模难以控制、加剧中央财政负担和容易诱发金融危机等缺点并提出改进建议。周晓明[3]分析了地方债发行之中，土地财政、地方商业银行以及影子银行等关键点，提出应改变政府职能与经济增长方式，并推动地方政府债券的发行。吴国平和王飞[4]介绍了拉美主要国家的联邦财政体系及其地方债对于经济的影响和地方债发行管理规范。黄志勇[5]指出，我国地方债规模大、信息披露不足、过分依赖土地财政、存在较大违约风险，提出应改变现行财税体制、转变政府职能与效率、完善公共事业投融资体制并将平台债转化为地方政府债券等政策建议。张超[6]以省级面板数据对土地财政以及平台债券对于经济增长的推动作用进行了实证分析，研究表明，就土地财政在全国范围的影响而言，土地直接税对于经济的推动作用要大于土地出让，更要大于以土地为抵押的平台债，但中西部地区差异较大，建议应堵住土地财政漏洞，充分保护耕地。贾康[7]从财税配套改革、区域金融生态环境和长效机制建立等视角讨论了地方债务问题，提出应转变平台债券为地方政府债券，逐步弱化中央财政的隐性担保，加大信息披露并建立地方政府信用评级制度。

对于地方政府信用评级制度，学术界的研究则相对有限。在业界，大公国际的苏英[8]介绍了美国和日本地方政府债券的信用评级思路；中诚信国际的张佳和张英杰[9]介绍了穆迪和标普地方政府信用评级中的关键要素和步骤流程；中债资信的李海杉等[10]讨论了我国地方政府在存续期限、财务报告以及外部关系方面存在的特征及对信用评级可能存在的影响。在学术界，安国俊[11]分析了大公国际提出的基于偏离度的评级思路，介绍了国际主要地方债券信用评级体系。闫明和顾炜宇[12]分析了地方政府信用评级的原则、要素与指标体系。笔者认为，从时间表来看，地方政府信用评级制度即将推出，但目前对此制度的研究还较为有限，主要停留在经验介绍与指标体系的初步构建层面，且现有研究对于部分问题的认识尚不清晰，甚至在何为地方政府信用评级制度的概念方面尚未进行明确的界定，存在概念混淆、含糊不清的情况。本文旨在探讨地方政府评级制度的创新设计，以期为政府部门进行制度设计提供决策依据。

二、我国地方政府债券发行之困境

我国地方政府现行融资模式的形成有其历史必然性，以地方政府债券替代现有融资模式也存在着诸多困难。地方政府信用评级制度的建立被赋予诸多期望，但同样也要面对以下挑战。

1地方政府竞争机制催生地方政府债务

地方政府竞争机制是我国经济三十多年来高速发展的核心动力，但也催生了地方政府的融资冲动，导致了当前20万亿元规模的地方债，成为我国政府当前难以平衡的选择，截至2013年6月，地方政府性债务层级债务类型详情，如表1所示。