我国服务型政府建设探析

2014-09-24黄丽霞

中小企业管理与科技·中旬刊 2014年7期

摘要：市场经济体制下，服务型政府的目标及任务是稳定宏观经济环境，有效地提供制度性基础设施以及公平公开的税制服务、规制管理的制度框架，以强化市场经济体制实现良性运行。建设服务型政府是一个从理念变革到流程再造直至行为改造的全面、全过程、全员性的系统工程，因此是我国目前及今后相当长时期的一项重要而艰巨任务。本文从转变职能、提高治理质量等六个方面探析我国服务型政府建设应解决的若干问题。

关键词：服务型政府治理质量政府职能转变

随着社会经济的发展，公民意识的增强，公民对政府提供的服务有了更高层次的要求，公民不再仅仅满足于政府管理好社会公共的一般事务，还要求政府提供更多、更优质的服务，以满足日益进步和觉醒的公民意识。为此，西方大部分发达国家均出现了大规模的政府再造运动。旨在转变政府的规制施政理念，从传统的以行政管制为主的模式，逐渐向服务型政府转变。服务型政府的要义在于关注服务公民社会，以实现市场职能与政府职能的协调为目标，以弥补“市场失灵”的补充性原则为指导，将政府职能定位在政策制定、秩序维护、体制创新、社会整合等方面，来设计政府公共管理及公共服务的职能及其程序。因此，我国服务型政府建设应该解决好以下问题：

1 切实转变政府职能，为服务型政府建设奠定基础

服务型政府转变政府职能是我国服务型政府建设的首要任务，也是我国建设服务型政府的前提。服务型政府不排斥规制，只是将“全能政府”转变为“有限政府”。政府存在的目的是为公民社会进行成本和利益的竞争制定规则①；在市场经济体制下，稳定宏观经济环境，有效地提供制度性基础设施以及公平公开的税制服务、规制管理的制度框架，以强化市场经济体制实现良性运行。

从社会经济发展的历史来看，市场经济的发展和政府之间的关系是密切相关的。在经济发展的一般周期，市场经济的独立性越高对市场经济的良性发展越有利。只有充分开放和充分竞争的市场，才能达到最优的资源配置。但是在经济发展的特殊时期，比如遇有重大的经济危机或国家战争期间，需要政府加大对市场经济的干预力度，市场经济自身的局限在于其过于自由、放任。在市场行为和政府权力的边界方面，需要有基本的法律制度框架进行规范和约束。《行政许可法》是我国深入进行行政审批制度改革的重要法律依据。根据法治的基本思想，对公民而言，法无禁止即可为；对政府而言，法有禁止则不可为。只有秉承法治的思想意识，以弥补“市场失灵”的补充性原则为指导，将政府职能定位在政策制定、秩序维护、体制创新、社会整合等方面，来设计政府公共管理的职能及其程序，才能提高政府治理的质量，推进服务型政府的建设。

2 提高政府治理质量是服务型政府建设的目标

公共产品和公共服务的一个核心内容是提供规制管理的规则、制度性基础设施以及规制管理的制度框架。服务型政府追求的应该是政府治理质量，而不是简单的行政效率。测度政府治理质量的重要指标之一，就是从企业和社会公民的角度判断政府能否和是否高效提供了上述的治理服务。因此，政府在公共管理决策及资源配置上应该以满足民之所需、民之所愿为目标。

就我国政府而言，提高政府治理质量，最有效的措施在于对政府的权力进行合理的解构，从源头进行切实有效的监督。任何不受约束的权力运行，必然导致行政效率的低下和政府行政效果的打折。从西方社会的发展经验来看，政府的一部分权力是可以交付给社会组织的，通过对政府权力的合理解构，不仅可以精简政府人员，节约财政资金，还可以壮大社会公民组织，培育公民的社会自觉意识。一些专业领域的责任也可以由社会团体承担，政府出资购买第三方社会团体的服务。比如在社会工作这个专业领域，政府完全可以放开限制，把城市社区服务交给专业社区工作机构，这样政府的职能就实现了转变，制定权力运行规则，对第三方的权力行使进行监督。培育强大社会组织既是发挥公民社会公民治理之积极作用的要求，也是降低我国长期居高不下之行政成本的要求。

3 从执政为民出发，把服务作为构建服务型政府的使命

人们联合成为国家并受制于政府的一个重大目的，是保护他们的财产，以及他们的自然权利②。这是执政为民的基本法理来源。因此，执政为民的根本体现就是维护公共利益。这是服务型政府的根本标志，也是服务型政府的使命。这也是中国共产党建党立国之根本宗旨。从公共利益出发要求切实解决当前的一个突出问题，就是政府部门中存在的程度不同的公共利益部门化的现象。这种现象严重背离了服务型政府的宗旨和使命，起到了损害民众利益、败坏社会风气、积聚民怨的不良作用。政府既是对人类精神作用的巨大力量，又是为了公共事务的一套有组织的制度安排③。政府在公民社会具有示范作用和导向作用。历史上不少大家对政府和人民之间的关系做了深入的研究。比如老子在《道德经》里指出：“我无欲，而民自朴。”这句话中的“我”，是比做执政者——政府及其公务人员队伍。现代的意思就是，执政者如果没有过多过高的私欲，老百姓的民风就会纯朴自然，社会风气良好。如果不是，则社会风气就会败坏。在我国社会利益日益分化和整合的今天，各个阶层、利益团体、社会普通群众之间在博弈的同时也在寻找着最大的利益交集。我国的政府从其性质上来讲，代表着最广泛普通群众的利益，因此，要以最广大普通群众的利益诉求为根本出发点，积极协调各个利益群体之间的关系，加快社会分散团体的利益整合，在博弈和平衡之间寻找共识，维系整个社会结构的平稳良性运行。

4 尊重和保护公民知情权、参与权是服务型政府建设的重要条件

公民参与过程实质上就是善治的过程和体现。善治的实质就是国家权力向社会的回归；善治的过程就是还政于民；善治的实现有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同④。因此，公民参与是善治的重要保障，是服务型政府建设的重要条件。广泛的公民参与既能为政府科学决策提供全方位的信息，尤其是专业化团体的专业意见，能够减少政府决策的失误，避免政府官员短视行为带来的危害，也是实行政府治理社会监督的客观要求。每一个公民都享有获得与自己利益相关的信息的权利。这就要求政府信息公开，治理程序透明，并将政务公开制度化。置于公众监督下的公权力不易产生腐败。这也是执政为民的根本要求。服务型政府不仅是一个透明的政府，也是一个问责的政府。

5 在法律的框架下运行权力是服务型政府建设的保障

党的第十八次代表大会报告中明确指出：以制度管权力。其实质就是要在法律的框架下运行权力。新一届高层领导从制度层面对政府的权力进行约束，是为法治社会的构建做出的重大决策。政府权力来源于人民，其权力的使用也必须受到人民的监督，在监督政府权力方面，法律制度是最为有效的。服务型政府的一切权力的行驶，都要在法律的制度框架内进行。尊重法律、敬畏法律是服务型政府制定决策、执行决策的重要基石。韩非子说过：“国无长强，无长弱。奉法者强则国强，奉法者弱则国弱”⑤。服务型政府必以法治为理念，以完善的法律条文细则与规范自由裁量权的应用为体现。在服务型政府的法治理念中，法律具有至高无上的地位，法有禁止则不为。这也是法治社会进步的表现，构建社会主义和谐社会的整体系统，包含法治社会、公民社会的维度。而基于法律的约束框架，任何人在法律面前一律平等，政府的权力运行，需要法律加以约束和规范。

6 提高政府公务人员整体素质是服务型政府建设不可或缺的重要条件

服务型政府的建设和运行离不开一支具有较高服务意识、较高职业素养和职业能力的公务人员队伍。他们肩负着公共政策的制定、公共管理规制的制定、规制管理的制度框架的制定、市场环境和市场秩序的维护、制度性基础设施的设计及其建设监管等公共产品和公共服务的提供重任。他们是公权力的具体行使者，是服务型政府的具体践行者。他们的行为直接关系到服务型政府宗旨的实现。因此，为建设服务型政府，我们应该着力加强公务人员队伍建设：

6.1 加强宣传教育并使之持之以恒，从整体上树立“权为民所赋”、“权为民所用”、“权为民所想”的执政为民意识，并将这种意识贯穿到执政的各个阶段、各个环节和各项活动中去。如时下中央在全党开展的群众路线教育实践活动。要将这项活动纳入制度框架里，而不是把它当做运动过过场。通过持之以恒的宣传教育，使公共管理真正成为一种职业，一种为公民社会服务的职业，而不是一场权力的追逐。这才是服务型政府的彰显。

6.2 重新认识和定位公务员队伍的人力资本投资，从整体上提高公务员队伍执政为民的职业素质和职业能力。提高政府治理能力靠的是一支深谙公共管理事务以及公共服务程序、具有较高社会管理水平的公务员队伍。他们受过良好的职业训练，具有较强的职业化意识和职业能力，能应对复杂的社会形态以及多变的社会现象，有较高的执行力和一定的创造力（主要指公共服务和社会管理领域）。但是，与此同时我们要从人员招聘、人员培训、人员使用等环节，切实警惕并消除公务员队伍中存在的人力资本严重浪费的现象。这种现象不仅不利于服务型政府的建设，而且还会导致社会价值观念的异化，最终背离执政为民的宗旨。

6.3 加快并加强政府绩效考核制度变革，以绩效考核导向提升公务员队伍的执政质量，从而促进服务型政府的实现。绩效考核制度是政府及其公务员执政行为的导航仪、指挥棒。绩效考核的一系列指标体系代表着各级政府给公务员下达的公共事务目标以及公务员执政的基本要求与标准。因此，有什么样的绩效考核制度必有什么样的公务员执政过程及其结果，也就有什么样的政府治理质量。政府绩效考核制度变革直接关系到是否能建设一个服务型的政府。

7 结束语

综上所述，服务型政府建设是一个从理念变革到流程再造直至行为改造的全面、全过程、全员性的系统工程。不仅需要政府及其公务员队伍达成共识，也需要社会公民的积极响应和参与。

注释：

①[美]乔治·费雷德里克森：《公共行政的精神》（张成福等译），中国人民大学出版社，2003年版，第25页。

②[美]约翰·洛克：《政府论》（叶启芳等译），商务印书馆，1964年版，第59页。

③[英]J·S·密尔：《代议制政府》（汪暄译），商务印书馆，1982年版，第29页。

④参见俞可平：《民主与陀螺》，北京大学出版社，2006年版，第86页。

⑤《韩非子》，山西古籍出版社，2003第一版，第20页。

参考文献：

[1]迟福林.以公共服务建设为中心的政府转型[J].国家行政学院学报，2011（01）：59-62.

[2]张康之.在后工业化背景下思考服务型政府[J].四川大学学报（哲学社会科学版），2009（01）：12-20.

[3]刘熙瑞.服务型政府——经济全球化背景下中国政府改革的目标选择[J].中国行政管理，2002（07）：5-7.