甄妮

摘要：随着中国整体实力的上升，国际社会正在对中国提出越来越多的要求。其中之一，就是要求中国更加积极地承担国际责任，而最具代表性的要求和衡量标志，就是安理会框架内的强制制裁。冷战结束以后，尽管仍然无法完全排除大国干扰的因素，但安理会框架下的强制制裁确实已经发生并且还在持续发生相对积极的变化，这种变化决定了中国无法再以简单的反对或者是不表态来加以应对。统计数据显示，自1990年至2012年，中国对安理会框架下的强制制裁的态度已经发生了悄然的变化，从消极反对正在变成有限支持。这一变化的发生，是中国对国家主权原则认知在新环境下与联合国等相关行为体互动建构的产物。同时，这种变化也反映出了中国外交观念和态度未来发展的趋势。

关键词：中国 联合国安理会 国际制裁

中图分类号：D82 文献标识码：A 文章编号：1005-4812（2014）03-0098-112

2012年6月20日，中国与俄罗斯在联合国安理会有关叙利亚问题决议草案的表决中第二次共同行使否决权，阻止决议通过。由此引发了各方的关注和讨论，这些关注和讨论包含着不同的角度，但都涉及一个共同的问题，即如何认识和理解中国对待安理会框架内的强制制裁措施的问题。回答这个问题，尤其是认真探究中国应对安理会制裁的整体变迁，有助于推动有关中国在联合国安理会外交实践的研究，摸索符合中国建设新型大国战略需要的外交实践模式。

一般研究者倾向于认为，中国作为西方国家推行的集体制裁曾经的受害者，对于安理会框架下的强制制裁怀有比较明显的刻板态度，即在现阶段国际制裁体系和规范不甚完善的情况下，安理会制裁很容易成为西方大国获得自身利益的工具。换言之，中国将国际制裁视为少数发达国家垄断的“外交工具”，并本能地产生了对国际制裁的戒备心理。也有学者认为，中国在国际事务中是消极的，不会主动塑造国际关系。即使作为安理会五个常任理事国之一，中国也只是关注于在安理会决议中可能关乎其核心国家利益的部分。然而笔者通过观察和数据分析发现，中国对待国际制裁的态度与应对模式，远比现有很多研究所认定的更加复杂。事实上，自冷战末期的1990年至2012年，中国对联合国框架下的强制制裁的认知与态度均发生了显著的变化。本文将借助有关国际制裁的理论框架，结合若干案例，尝试指出中国在2000年前后对安理会制裁的应对模式从“消极反对”到“有限支持”的转变，并探讨经历此番变化后中国对国际制裁支持的“限度”所在。

一、国际制裁理论及其在联合国框架内的实践

1.国际制裁

国际制裁既可以指由主权国家或者国际组织，通过军事或者经济领域的强制措施，迫使一个国家或者多个国家终止或改变其违反国际法、破坏国际和平与安全的行动；同时，也可以指一种强制执行国际条约或者国际协定的手段。而在联合国国际法委员会看来，制裁是指由国际组织针对会给整体国际社会带来严重后果的行为所采取的反制行为，尤其是指由联合国为了维护国际和平与安全，在《联合国宪章》的规定下所采取的措施。所谓国际制裁，简而言之，就是主权国家或者有能力采取行动的国际组织，对违反国际法的行为的惩处。

根据不同的标准，可以将制裁分为如下几种类型。依据制裁主体，可分为单独制裁和集体制裁。个别国家或几个国家（主要是受害国家）为主体，对违反国际法的国家施加相应措施，迫使它停止其不法行为，或为其不法行为承担后果，叫做单独制裁；国际组织为主体实施的强制性措施叫做集体制裁。依据制裁的性质，可分为积极制裁和消极制裁；根据“社会或者其相当多的成员对某种行为方式的反应”来判断“该行为方式被允许（积极制裁）或者禁止（消极制裁）”。依据制裁的手段，国际制裁包括政治制裁、经济制裁和外交制裁，具体的制裁手段通常有禁运，中断外交关系和人员往来、减少或中止贷款、贸易及援助等；有些学者还把针对别国的报复性军事打击行为称作武力制裁。由于制裁的大部分手段与经济有关，一些学者对制裁定义得比较狭窄，认为制裁就是实施制裁的国家“迫使被制裁国改变其政策和行为的强制性经济措施”。

国际制裁手段的实施主要涉及两个方面的问题，一是被制裁的对象国是否会因制裁而服从制裁实施方的意愿，而不是产生逆反心理甚至报复行为；二是国际制裁是否具有合法性。单独制裁是一个或几个主权国家为主体实施的，它的依据主要来自主权原则，而不是习惯国际法或协定国际法。国家主权平等是国际法的一项基本原则，各国有权自主决定其对外政策。因此，一国决定对另一国实施制裁，在制裁措施不违背国际公约和约定的情况下，是一国主权范围内的事情。这类制裁的成功与否，涉及到制裁国意愿的及时有效表达、制裁国与被制裁国力量的对比以及制裁国的目的是否触及被制裁国的核心国家利益等等。因为这类制裁不是本文的研究重点，因此不在这里赘述。

2.联合国制裁

本文所研究的制裁，即联合国制裁，是联合国安全理事会针对违反《联合国宪章》、破坏国际和平及安全的国家或非国家行为体采取的一种强制措施。安理会讨论通过决议，决定制裁的对象、方式、起止时间等具体事项，迫使特定国家或非国家行为体停止、改变或实施安全理事会要求的行为。需要特别指出的是，联合国制裁的手段都是非武力的，“包括全面经济和贸易制裁和（或）一些更为具体的定向措施，如军火禁运、旅行禁令以及金融或外交方面的限制等。”截至目前，联合国制裁的总案例为23例。其中冷战期间2例，被制裁国家为南罗得西亚和南非；冷战结束以后18例，被制裁的国家分别为：伊拉克、前南斯拉夫社会主义联邦共和国、南斯拉夫联盟共和国、利比亚、利比里亚、索马里、海地、卢旺达、苏丹、塞拉利昂、埃塞俄比亚、厄立特里亚、阿富汗、刚果（金）、科特迪瓦、黎巴嫩、朝鲜、伊朗、几内亚比绍和中非共和国；还有3例则是针对基地组织、塔利班和安哥拉的安盟部队的制裁。

联合国制裁具有以下特征：首先，制裁具有得到国际社会承认的合法性。这种合法性来自于《联合国宪章》（以下简称《宪章》），而《宪章》是国际法的重要来源。《宪章》第24条规定，将维持国际和平及安全的主要责任授予安全理事会，且在宪章第六章、第七章、第八章及第十二章内规定了安全理事会履行此项职务的特定权力。联合国安理会为主体实施国际制裁的合法性，来自于《联合国宪章》第七章“对于和平之威胁、和平之破坏及侵略行为之应付办法”。其中第四十一条规定：“安全理事会决定所应采武力以外之办法，以实施其决议，并促请联合国会员国执行此项办法。此项办法包括经济关系、铁路、海运、航空、邮、电、无线电及其他交通工具之局部或全部停止，以及外交关系之断绝。”第四十二条规定：“安全理事会如认第四十一条所规定之办法为不足或已经证明为不足时，得采取必要之空海陆军行动，以维持或恢复国际和平。”一旦安理会根据《宪章》第39条断定一国的行为危及国际和平及安全，存在“和平之威胁、和平之破坏、或者侵略行为之存在”，便可以通过决议，采取制裁措施；根据《宪章》第二十五条，“联合国会员国同意依宪章之规定接受并履行安全理事会之决议”，各国必须按照决议协助执行或者服从制裁。

其次，联合国制裁的启动具有严格的前提条件，其主要依据是判断被制裁的对象国内部或对象国与其他国家之间的局势“危害国际和平与安全”。安理会启动联合国制裁，必须首先依据第三十九条断定是否存在“和平之威胁、和平之破坏，或者侵略行为”，然后依据第四十条采取临时办法。如果尚不足以防止情势的进一步恶化，安理会便可依据第四十一条，“采武力以外之办法，以实施其决议”。国际社会在如何解释第三十条规定的“和平之威胁、和平之破坏，或者侵略行为”的标准上，一直存有很大争议。如果解释过宽，便有侵犯一国主权、干涉内政之嫌；如果解释过窄，就可能不利于国际和平及安全的维持。经过各国协商，1971年，联合国大会通过了《关于侵略的定义》的决议，虽然决议内容的可操作性仍比较笼统。但即使如此，相比传统上以大国为主体推行本国对外政策、追求自身国家利益最大化工具的“国际制裁”，由安理会主导实施的制裁更容易被大部分国家所接受。

当前，世界各国普遍接受以安理会为主体实施制裁。之所以形成这样的共识，除了联合国制裁本身具有合法性以外，还有一个国际安全需求方面的重要原因。冷战结束之后，美苏力量撤出各自势力范围，导致出现了不少的权力真空，这些权力真空地带容易形成国际争端的热点区域。热点区域内持续出现的国家间冲突和国内冲突，超越一些国家自身的治理能力，构成了对地区安全与稳定的重大威胁。这些热点国家迫切需要有能力的行为体介入，帮助其处理安全问题。在这样复杂的国际背景下，联合国安理会决定对一些国家实施制裁。这些制裁带来的结果，也可以看作是安理会授权会员国提供某种国际社会所需要的公共物品。

从观念而言，参与提供这类公共物品，是衡量一国是否承担了大国责任的标志，也是包括中国在内的新兴大国承担国际责任，为国际和平与安全贡献一些力量的有效切入点。随着越来越多的威胁国际安全的事件发生，国际社会对国际制裁的接受度正在提升，即国际社会作为一个有机整体，逐渐在观念层面认可了联合国主导下的制裁可以作为解决冲突、维持地区安全与稳定的有效手段。当然前提是不被个别大国控制成为其谋取本国利益或颠覆别国政权的工具。

二、中国对安理会制裁的应对模式变化概述

观念和行为的变化总是需要时间的，对主权国家来说，尤其如此。中国对联合国的认识，对参与安理会集体制裁行动的基本态度，也随着时间的变化而变化。

学者比较认可的一种结论是，自1949年新中国成立以来，受到自身实力、近代历史经验和传统文化的影响，中国在外交实践中始终强调“互相尊重主权和领土完整”、“互不侵犯、互不干涉内政”和“平等互利、和平共处”原则。对这些原则的坚持和实践，构成了中国外交的重要特色，有关中国在联合国内的外交行动以及对待联合国框架内国际制裁的态度，也体现中国对上述原则的坚持。

具体来说，中国自1971年重新获得联合国合法席位以及常任理事国席位以后，一直对于包括制裁在内的国际强制行为持有“消极反对”的态度。所谓消极反对，是指中国对于联合国安理会为主体的制裁行为持鲜明的反对态度，但是表达这种反对态度的方式是“消极”的：中国代表一方面在讨论决议草案的会议上发言表达激烈的反对，一方面对相关决议草案投出“弃权”而非“否决”票，使得决议草案能最终得以通过。这种现象持续到21世纪初开始有所改变，中国开始“有限”地支持安理会的制裁行动。之所以说“支持”，是因为中国对相关决议草案投出赞成票，不做过多解释性发言，甚至会做出赞成性的发言；之所以说“有限”，是因为不同于西方长久以来将“制裁”作为重要的对外政策工具，中国只是在一项国际制裁行动具有合法性、以政治解决争端为目标、得到利益相关国家的支持，且在中国国力足够支持它的前提下才会对一项制裁行动表示支持。

结合对中国投票行为的统计分析（见表1和表2），笔者发现2000年是中国对待国际制裁行动态度变化的“拐点”。这一时间点不仅与中国加入世界贸易组织契合，而且这两者之间亦有可证明的逻辑联系，可以从国家利益、认知观念和体系变迁三个维度加以解释。

后两者从国家利益维度来看，2000年中国加入世界贸易组织带来经济利益，提升了中国的总体国力和中国的国际地位，中国因此被国际社会赋予了更多期望；从认知观念维度来看，加入世界贸易组织前后中国国内围绕“主权”的激烈讨论与加入世界贸易组织频繁的国际往来，加深了中国对于世界其他国家（主要是西方大国）和国际组织的认知，以及世界其他国家和国际组织对于中国的了解，进而使得中国在各个领域的对外交往行为中变得越来越被“信任”，同时也越来越“信任”其他国家，对“主权”以及维护“主权”的方式的认知，变得更加与时俱进；从体系变迁维度来看，2000年联合国安理会就国际人道主义干涉发布的《卜拉希米报告》对联合国框架下的制裁行动做出了大幅度的调整，比较有效地解决了中国对人道主义干涉被少数大国滥用的强烈担忧。

基于上述三个维度的原因，中国对联合国框架下的制裁行动从2000年以后开始变得越来越积极。这主要体现在三方面，第一，中国对于干涉对象国内政的决议草案的应对态度越来越积极；第二，中国对于涉及武力解决国际争端的决议草案的应对态度越来越积极；第三，中国与世界其他大国在解决国际安全问题方面的协调性越来越高。

三、案例分析：从“消极反对”到“有限支持”

在进行上述统计分析之后，笔者尝试结合具体案例，展开进一步的分析，指出中国对联合国框架内的国际制裁态度的微妙变化。

1.20世纪90年代的“消极反对”：在卢旺达、伊科局势与南联盟问题上的“弃权票+反对发言”

20世纪90年代，随着苏联解体、冷战结束，长期困扰联合国的安理会内部超级大国对峙局面逐渐消除，联合国开始在国际制裁问题上变得活跃起来。在联合国框架内讨论通过并最终实施的国际制裁，比较典型的包括1994年有关卢旺达局势的第955号决议；1997年针对伊拉克的第1134号决议；1999年针对南斯拉夫联盟共和国的第757号决议、787号决议和1244号决议。这些决议涉及到禁止出口和转运的经济制裁，设立国际法庭的政治制裁，以及禁止对象国相关人员在联合国会员国出入境的外交制裁。

1992年安理会通过针对前南斯拉夫的757号决议，对待决议中的国际经济制裁（制裁中运用最广泛，干涉主权程度最低的一种制裁），中国的投票行为和相关表态是中国这个阶段对待国际制裁态度的集中表现。1980年，铁托逝世后，前南斯拉夫联邦共和国各共和国日趋松散，民族矛盾加剧。1991年，克罗地亚、斯洛文尼亚先后宣布独立。1992年1月，德国率先承认克罗地亚和斯洛文尼亚独立，欧洲其他国家也相继宣布承认。1992年3月3日，波黑议会在塞族议员反对的情况下正式宣布波黑独立。4月6日和7日，欧共体和美国相继予以承认，塞族随即宣布成立“波黑塞尔维亚共和国”，脱离波黑独立。波黑3个主要民族，塞尔维亚族、克罗地亚族和穆斯林族之间的矛盾骤然激化，波黑战争爆发。1992年4月27日，原南斯拉夫社会主义联邦共和国的塞尔维亚和黑山两个共和国宣布成立南斯拉夫联盟共和国。前南联盟支持波黑境内的塞族，使得塞族在军事上具备明显优势。1992年5月30日，联合国安理会通过第757号决议，决定对前南斯拉夫联盟共和国实施政治、经济、军事等各个方面的全面制裁，以惩罚其派兵支持波黑和克罗地亚境内塞族的武装行动。由于制裁，前南联盟从一个中等发达国家退步为欧洲最为贫穷国家之一。在这次决议草案讨论的会议中，中国代表李道豫发言表示担心制裁“很可能导致当地局势的进一步恶化，并给当地人民的生活和邻近国家的经济带来严重后果”，最终，中国代表对该决议草案投出弃权票，757号决议以14票赞成，1票弃权得以通过。

1994年6月，安理会针对卢旺达的第929号决议，是开启联合国会员国武力介入卢旺达内战的关键决议。由于涉及武力上的授权，因此这不是一项单纯的制裁决议，但中国对联合国安理会制裁的疑虑充分表现在中国代表陈健大使委婉但明确的发言中。中国“始终认为，卢冲突双方在阿鲁沙和平协议的框架内通过谈判是解决卢旺达危机的唯一正确途径，诉诸武力和采取强制性手段只能导致局势的进一步恶化。”不过尽管如此，中国并没有行使否决权来强势阻挡决议的通过，而是投了弃权票，这使决议得以通过，决议中同意“为卢旺达境内的人道主义目的发起一项多国行动”，并“呼吁成员国提供资源，包括后勤支援”。决议通过之后法国以此为依据实施“绿松石”行动。1994年11月安理会针对卢旺达的第955号决议是一项严格意义上的制裁决议，其主要内容是设置国际法庭，针对卢旺达境内“种族灭绝和其他严重违反国际人道主义法行为负责者和应对这一期间邻国境内种族灭绝和其他这类违法行为负责的卢旺达公民”。中国对此投出弃权票，态度与之前929号决议时候一致。

1997年针对伊拉克和科威特间局势的1134号决议，在投票之前，中国代表刘结一发言说，“实践证明，（动辄对一国实施制裁或以制裁相威胁）只会适得其反，不利于妥善解决有关问题”，“目前的决议草案不利于妥善解决有关问题”。但中国代表仍投出弃权票，使得决议草案得以通过。根据决议，各国将禁止相关名单上的伊拉克人入境或者过境。

1999年6月10日针对南联盟的第1244号制裁决议是一份非常特殊的决议。因为在此之前的3月23日，美国克林顿政府在没有明确取得安理会授权的情况下，以人道主义干涉为理由，对南联盟实施了持续70余天的空中打击。而这份决议的主要内容，包括“要求南斯拉夫联盟共和国立即并可核实地停止在科索沃的暴力和镇压行为，按照一个快速的时间表开始并完成可核实的分阶段从科索沃撤出所有军事、警察和准军事部队的工作。与此同时将在科索沃部署国际安全存在”；“授权秘书长，在有关国际组织的协作下，在科索沃设立国际民事存在，以便在科索沃建立一个临时行政当局，使科索沃人民能够在南斯拉夫联盟共和国内享有高度自治，并进行过渡行政管理。同时，设立临时民主自治机构并监督其发展，以确保科索沃所有居民有正常和平生活的条件”。决议如果通过，意味着默认美国行动的合法性，同时还直接启动了实质性分割科索沃的政治进程。因此，在投票之前，中国代表沈国放措辞严厉地对美国领导北约实施的行动进行了批评。他指出，“未经联合国安理会授权，公然对主权国家南斯拉夫联盟共和国发动军事打击”这一行径“严重违反了《联合国宪章》和国际法准则”，中国政府和人民“坚决反对北约对南联盟的军事行动”，决议草案“未能充分体现中方的原则立场和合理关切”，“我们（让这一决议通过）是有严重困难的”。但即使发言如此严厉，反对如此激烈，中国代表最终投出弃权票，使得决议草案得以通过，成为第1244号决议。

从以上几个例子可以看出，20世纪90年代中国对联合国制裁行为的典型行为模式表现为：措辞直接甚至是强烈的反对发言，与投弃权票的组合。这种模式可以被称为“消极反对”：之所以说中国“反对”，是因为中国每次投出弃权票前后的发言，都明确的表明中国不赞同决议内容；之所以说“消极”，则是因为中国虽然强烈反感相关决议，同时自己又事实上拥有能够阻止决议通过的能力，即安理会否决权，但最终并没有真的使用这种权力。历史记忆与现实利益，都让当时的中国很难认同这种依托联合国干涉第三世界国家内政，尤其是立场明显有失偏颇的进行干涉的方式。但同时，又缺乏足够的资源和实力支持中国采取其他的行动方案，这种消极反对的方式也就因此变成了当时的合理选择。

2.21世纪初的“有限支持”：针对朝核问题的赞成投票以及针对叙利亚局势的反对票

进入21世纪后，中国对待安理会制裁的态度有了一个统计上的明显转向。这一转向表现为对待制裁决议草案，中国不再以“反感”作为态度的基础，而是开始“支持”安理会为主体的集体制裁行动。具体表现为，在投票行为上，中国投赞成票的比例大大增加了。在安理会会议上的发言中，中国也常常发言表示赞成，或不发言。而且这一时期，中国不再仅仅在安理会框架内关注影响国际安全的事件，而且在其他外交场合积极斡旋和参与解决国际争端。在20世纪90年代，中国对两个决议草案投出否决票，其中没有对任何一个制裁决议草案投出否决票；但在21世纪开始的12年，中国对3个决议草案投出否决票。这三个决议草案有两个是关于国际制裁决议的草案，另一个则是国际制裁的“预告”草案。这说明中国这一阶段开始明确对自己能容忍的制裁行动“设限”。一旦超越中国的“红线”，中国就会用否决票阻止决议通过。因此，笔者将这个时段中国对待安理会制裁的态度称为“有限支持”。这里主要把朝鲜半岛核危机与叙利亚问题作研究对象。

2003年1月，朝鲜宣布退出《不扩散核武器条约》。三年后，朝鲜进行了首次核试验。对此，中国外交部旋即发表声明，谴责“朝鲜民主主义人民共和国无视国际社会的普遍反对，悍然实施核试验”，强烈要求朝方“停止一切可能导致局势进一步恶化的行动，重新回到六方会谈的轨道上来”。随后在2006年10月14日安全理事会第5551次会议上，中国投票赞成第1718号决议，对朝鲜实施包括“武器禁运（并包括禁止相关的金融交易、技术培训或服务），核导弹、弹道导弹或其他大规模杀伤性武器计划的禁运；奢侈品出口的禁止；对相关人员实施旅行禁令和资产冻结”在内的制裁。会上，中国常驻联合国代表王光亚在投出赞成票后发言指出，安理会的决议“有力而适度”。

2009年4月5日，朝鲜核问题又起波澜。朝鲜中央通讯社突然发表新闻公报，宣布朝鲜于当日成功发射“光明星2号”试验通信卫星。2009年4月13日，联合国安理会就朝鲜发射导弹一致通过一份主席声明对朝鲜表示“谴责”。5月25日，朝鲜又称成功地进行了核实验。中国外交部当即发表声明对朝方进行点名批评，“2009年5月25日，朝鲜民主主义人民共和国无视国际社会普遍反对，再次进行核试验，中国政府对此表示坚决反对。”“中方强烈要求朝方信守无核化承诺，停止可能导致局势进一步恶化的相关行动，重新回到六方会谈的轨道上来。”2009年6月12日安全理事会第6141次会议上，中国投票赞成相关决议草案，对朝制裁的第1874号决议出台。中国常驻联合国代表张业遂在解释性发言中指出：对于“朝鲜无视国际社会普遍反对，再次进行核试验”，中国“坚决反对”。朝鲜“违反安理会相关决议，损害了国际核不扩散体系的有效性，影响地区和平与安全”；中国“支持安理会对朝鲜核试验作出适当、平衡的反应。”

2013年2月12日，朝鲜再次进行核试验，中方外交部在朝鲜发表核试验后发表声明说，中国对于朝鲜不顾国际社会的强烈反对再次进行核试验表示“坚决反对”。3月7日，安理会第6932次会议通过了制裁朝鲜的第2094号决议，扩大制裁对象，强调各国断绝对朝鲜的金融、技术、运输支持。中国代表李保东投出赞成票，且未作任何解释。

统计显示，从2006年朝鲜实施核试验之后，截止到2013年，中国对联合国制裁朝鲜的第1718、第1874、第1928、第1985、第2050和第2094等六份决议均投了赞成票。考虑到中国和朝鲜之间的关系，这种背景下出现的行为转变，即中国在言论和行动上都公开支持联合国框架下的国际制裁，其态度转变是非常明显的。

同一时期，在叙利亚问题上，中国则同样显著地表现出了强烈反对的态度。

2011年1月，叙利亚反对派开始组织民众和平示威，要求叙利亚政府实行政治改革、恢复公民权利，以及结束自1963年以来实行的国家紧急状态。3月6日，叙利亚国内第一次大规模反对阿拉伯复兴党政府的示威活动的爆发。之后反政府武装开始出现。叙利亚国内的军事行动，导致超过8000名平民和政府军士兵死亡。大批难民逃亡至土耳其、黎巴嫩以及伊拉克等周边国家。此时，受西方支持的“叙利亚自由军”、“叙利亚全国委员会”等反对派组织也参与军事行动，叙利亚由此正式进入内战。2011年10月4日，法国、德国、英国和葡萄牙提交决议草案，要求安理会考虑对叙利亚实施军火禁运，并考虑引用《宪章》第七章实施其他强制性行动。准确来说，这不是一份制裁决议草案，而是一份制裁决议的“预告”，为将要到来的强制决议“投石问路”。中国和俄罗斯对此决议草案投出否决票，巴西、印度、黎巴嫩、南非投弃权票，决议草案未获通过。投票后，中国代表李保东发言说：“国际社会……应该充分地尊重叙利亚的主权、独立和领土完整。安理会是否在叙利亚问题上采取进一步的行动……更应该看是否符合《联合国宪章》及不干涉内政的原则……中国政府在这些原则问题上的立场是坚定的和一贯的。”

阿盟于2011年11月开始调停解决叙利亚危机，提出“阿拉伯倡议”。但叙利亚安全局势进一步恶化。阿盟遂于2012年1月28日中止了驻叙利亚观察团的行动，并于2月初将叙利亚问题提交联合国。联合国大会于2012年2月16日以137票赞成12票反对17票弃权通过谴责叙利亚巴沙尔政府对人民实施屠杀的决议案，派出监督团执行监督停火协议，中国对此投出反对票。

叙利亚随后又出现若干起暴力事件，反对派与政府相互指责对方为凶手。6月30日，有关各方在瑞士日内瓦召开叙利亚问题国际会议并通过联合公报，同意叙利亚建立一个包括反对派和巴沙尔政权在内的联合政府，但并没能缓解叙利亚国内的紧张局势。反对派于7月18日在大马士革制造的自杀式爆炸袭击造成叙利亚国防部长拉杰哈与副国防部长阿塞夫·舒卡特身亡，更使叙利亚政府与反对派之间的关系严重恶化。安理会在19日开会讨论美国与欧洲四国提交的决议草案，引用《宪章》第七章，延长联叙监督团，并要求政府军撤军。中国对此决议草案仍投票反对，南非和巴基斯坦弃权。投票后，中国代表李保东在投票后指责这一决议草案是“单方施压”，并强调“各国主权平等和不干涉一国内政是《联合国宪章》确定的处理国与国关系的基本准则。”“中国在安理会一贯坚持的立场……维护联合国以及安理会的作用与权威，维护国际关系的基本准则。”

面对西方甚至不少阿拉伯国家对于中国在叙利亚问题上“作为不当”、“偏袒当局”的指责，中国还是在安理会坚持投了否决票。同时，中国还通过双边和多边交往，积极斡旋叙利亚问题的政治解决。中国向叙利亚连续四次派出中方特使或代表；也同叙利亚反对派进行接触，先后两次接待叙利亚反对派领导人访华；同时积极与阿盟进行沟通，消除中国动用否决权造成的误解；中国还邀请对叙利亚问题立场相对温和的巴林国王访华。除了在联合国安理会和联合国大会框架下积极斡旋，中国在2012年上合组织峰会上，与其他成员发表共同声明，反对制裁叙利亚。

从上述朝鲜核危机和叙利亚问题上中国坚定而清晰地表达对于联合国安理会强制制裁的态度看，中国参与国际社会的行为发生了重要的转变，这也是中国在国际社会活动整体性趋向于活跃的明显征兆。

四、中国对国际制裁行为支持的“有限性”

综上所述，无论是统计资料，还是具体案例，都证明进入21世纪以后，中国对于联合国制裁的态度有了很大“松动”，从之前的“消极反对”变成“有限支持”。这反映在虽然有种种外交上的“红线”（一旦跨越过这些红线，中国仍会表示反对），但在联合国的框架内实施国际制裁不再是“必须”被反对和必然不适应的；必要时候，制裁手段变得可以被接受。这种转变一方面反映出中国在国际组织外交实践中对于国际制裁开始有所认同的趋势；另一方面也反映出中国作为东亚地区的大国，“负责任”的方式从单纯的外交和经济支持，转向了更加直接表达自身利益。最典型的例子当属中国多次赞成联合国安理会通过就朝鲜核问题制裁朝鲜的决议草案。

同时研究显示，这种支持是有“界限”的：只有在以下四类界限内，中国才会对相关制裁决议草案予以支持。

首先，中国不再从根本上反对制裁的实施，但对制裁的合法性十分敏感。中国的行为说明，中国逐渐开始认同“一些和平的获得需要靠超越一国主权的强制得来”这一观念。同样重要的是，中国对于国际制裁的很有限的支持都是在联合国安理会为主体的情况下发生的；中国支持的全部制裁活动——不论武器禁运、金融制裁、还是人员禁止入境——都是被联合国安理会认可、支持和推动的制裁活动。对于没有获得联合国安理会授权的单个国家或少数发达国家组成的国家集团“贸然”推进的侵犯他国主权的国际制裁行动，中国仍持有很坚定的保留态度。

其次，中国支持的制裁行动，其最终目的是政治解决国际矛盾和争端，而不是颠覆对象国家的反西方政权；同时继续保持极度谨慎地使用武力或者威胁使用武力的态度。中国支持的制裁行动，是对相关国家或地区的稳定和发展有所帮助的。中国参与一项制裁，是为了让事件得到缓冲的时间和回归政治途径解决的可能——这一目标在中国驻联合国大使的发言中反复提到。而且，中国十分注重及时敦促安理会取消已经到期或已经达成目标的国际制裁行动。中国不认可和参与可能导致冲突恶化或者损害对象国的领土完整的国际制裁。换言之，中国仍然在坚持要谨慎地使用联合国制裁的观念。

第三，中国通常不参与利益相关国家或地区没有“同意”、不愿合作的国际制裁。中国认为，只有利益相关国同意并提供积极的帮助，外部干预才能产生预期的效果；同时，地区内的利益相关国家应该在制裁行动中发挥主导作用。如果相关国家不愿意配合，中国就会反对强硬地使用制裁方式，而倾向于在尊重对方的前提下使用“劝说”的方式。比如，对于达尔富尔的外部干涉，中国积极支持非洲联盟的主导作用；在黎巴嫩的维和问题上，中国积极赞扬阿拉伯国家联盟的努力；认为推进缅甸国内的民族和解问题上东盟应该发挥主要作用。

第四，中国参与符合核心国家利益、与自身实力相称的联合国强制制裁。一项制裁决议必须不触及中国的核心国家利益，且支持这项决议所需付出的成本不超越中国的国家实力所能承受的范围，中国才会予以支持。虽然中国近年来有了很大的发展，加入世界贸易组织并大大获益、扩大在世界银行中的份额、成功举办奥运会、在世界金融危机中保持GDP持续稳定增长、领跑“金砖国家”参与全球治理、向西开辟“丝绸之路”，这一切都引起了西方强烈的关注和世界相当程度的尊敬。但是，中国在国际事务中的影响仍然与美国有重大差距。中国的领导人充分认识到这一事实，即中国必须更多地关注各种各样的国内问题，必须把首要精力放在解决国内问题上；中国不能不顾现实地满足国际社会的全部期待。所以，笔者以为，中国对于联合国为主体的制裁，态度会越来越积极，但这种积极一方面会与国力提升持平，另一方面也与中国对于国际话语权的期待相适应，不会成为美国的“小伙伴”。

结语

通过上面的理论梳理和案例对比，可以发现2l世纪初前后中国在对待联合国制裁的态度上有了转变：从“消极反对”制裁到“有限支持”制裁。但是这种支持终归还是有很明确的限度：首先，必须以联合国为制裁主体，拥有充分的合法性；其次，必须以最终政治解决争端为目标，不能作为颠覆对象国政权的工具；第三，必须获得对象国邻国和地区大国等利益相关国家的支持；第四，中国支持和参与的国际制裁行动都是“力所能及”的，不冒进。

这种微妙、重要同时有限度的变化，再次揭示了中国外交行为的复杂性，也提示了人们有必要对此问题开展比较深入的研究。传统的理论研究认为，中国对国际制裁持非常保留的态度：无论出于何种良好的目的或者名义，“国际制裁”确实存在被滥用的风险，常常成为强权国家实现自身私利的工具。国际社会的发展同样证明，必要的、谨慎的、得到有效控制的国际干预确实在一定程度上是维系必要的秩序和价值的必要手段。对中国来说，真正面临的挑战，就是越来越难用非黑即白的两分法来面对是否要支持国际制裁的问题；而是如何有效地运用自身的能力，选择更加适当的方式对待国际制裁，尤其是联合国框架内的制裁。要求中国为此类制裁贡献更多的资源和能力，已经成为国际社会对中国的重要期待，我们必须对此有足够清醒的认识，并做好相应的准备。中国现在对安理会为主体的制裁决议态度有所松动，这只是展现了一种趋势。这种趋势短期内不能、也不会主导中国的外交行为，却反映了中国外交观念和态度的重要变化。

（作者简介：复旦大学国际关系与公共事务学院博士研究生，上海，200433）

收稿日期：2014年2月

（责任编辑：赵裴）