孔令钰

土壤污染数据、高考试卷、计生部门统计的引产数……这些乍看毫不相干的名词，都有一个共同属性——国家秘密。

新修订的《中华人民共和国保守国家秘密法实施条例》将于2014年3月1日起施行，取代1990年版的《保密法实施办法》。该条例对2010年施行的新《保密法》作出补充解释，再次引发媒体对“国家秘密”的热议。

从公开媒体报道可整理出，计时停车位规划案、因灾死亡人数、财政预算等这些与普通人密切相关的信息，都曾是不予公开的国家“秘密”。还有些曾经的“秘密”则让人费解，比如早已被新华社全文刊发过的中央一号文件，甚至刑事案件中作为证据的死人头骨。

这些“秘密”背后是一个繁杂的“国家秘密”生产机制。那么在中国，一项事务从变成国家秘密，到最终解密让所有人知道，中间要经历哪些环节？

综合公开信息资料显示，大致有四个环节：比照—定密—备案—解密。但在实际操作中，可能要复杂得多。

谁主宰定密规则

简单来说，这个过程类似于“抓娃娃”游戏：如果躺在陈列箱里的娃娃当中，有的是需要标注为“秘密”的，必须抓出来，那么首先就必须观察哪些是“秘密”，这就需要比照每个“抓娃娃”的人手里都会拿着一张对照单，根据单子的要求选“娃娃”。这些单子，即国家保密局分别会同各中央机关制定的92个保密事项范围，也就是92份分门别类的文件。

以公布在多个地方水利部门官网的《水利工作中国家秘密及其密级具体范围的规定》为例，“省级及省级以上防汛指挥机构未公布的洪涝和干旱灾情”被认定为是秘密；“省级及省级以上防汛指挥机构未公布的水库垮坝和堤防决口情况”也是秘密，所以如果在日常文件中出现了这方面的信息，就需要注意与认定。

只是，这92个保密事项范围并非全部公之于众，《保密法》里对它们的规定是“在有关范围内公布”。2000年，曾有一位为某涉贪官员辩护的女律师将卷宗给当事人家属看，被法院一审判为泄露国家秘密罪，但因为检察院对她的起诉依据是《检察工作中国家秘密及其具体范围的规定》——一份并未全国公布的规定。律师反驳，自己不属于应知晓人，也不可能知悉。最后，法院二审终审判其无罪释放。

很多人无法理解的某事项有时被定为国家秘密，其实大部分都能在这些未公布的规定里找到源头。比如财政预算、决算以前是不公开的，因为在1997年由国家保密局和财政部联合发布的《经济工作中国家秘密及其密级具体范围的规定》里就说，财政年度预算、决算草案及其收支款项的年度执行情况，历年财政明细统计资料等属于“国家秘密”。只是后来这个规定被修改了。

需要说明的是，一起参与保密的人也需要资质认证，他们是各单位的“保密工作领导小组”成员。而负责定密的，是“定密工作领导小组”成员。在制度安排上他们应该是两套人马，但在有的地方，“保密”和“定密”小组是同一套人马。

至于具体操作的人，就是来自“定密工作领导小组”中的“定密责任人”。据《保密法》第十二条：机关、单位负责人及其指定的人员为定密责任人，负责本机关、本单位的国家秘密确定、变更和解密工作。

所以定密责任人一般是各单位一把手，不过有关调研报告显示，在某些地方，出现过将文件起草人甚至校核人员确立为“定密责任人”的情况，这显然是错误的理解。

由于定密责任人能认定什么是“秘密”，所以这些人要接受培训考核，签订保密承诺书，如果出现错定、漏定行为，会追究其法律责任。

定密包括对“秘密”的分级，也就是将不同的“娃娃”抓出来后，放进不同的筐里。“秘密”依重要程度从高至低，分为绝密、机密、秘密三级，保密期限分别为不超过30年、20年和10年。秘密期限届满，自行解密。

定密容易解密难

解密也分两种情况：一是保密期满，自动解密；二是“定密责任人”在定期审核国家秘密时，研判发现形势有变，可以提前或延长解密时间。一旦作出解密决定，应当通知原知悉单位和个人。

只是，实践中提前解密的情况似乎并不多，因为定密人员都倾向于把保密时间定得足够长。不仅如此，定密单位还将“秘密”奉为至宝。曾任职国家保密局法规室主任的郭杰记述，有单位一度把“有无国家秘密”作为衡量本单位是否重要的标准，把一些非密事项确定为国家秘密，只是为让上级领导重视；还有单位借机生财，将本不该定密的资料标上密级，公开征订，称这是供党和国家领导人参考的秘密刊物。

如此造成国家秘密泛滥。全国人大在《保密法》的立法调研中发现：定密随意，解密不及时。据新华社报道，美国每年产生秘密文件10万个，而中国则多达数百万个。

是否会用“国家秘密”做挡箭牌，日益成为考验政府的一道试题。2009年，有公民向广州和上海市政府递交申请，要求公开部门预算。8天后，两个城市都给出答复。广州市财政局称，会将内容放在网上，可公开下载；而上海市却以“国家秘密”为由拒绝。

以上种种让我们成为一个“秘密大国”。保密系统流传着这样一个玩笑，据媒体报道，境外间谍对来自中国的情报很头疼，数量惊人，但大部分不是秘密，可是为了不错过有用的信息，他们不得不紧盯住每一张纸片。

一直在“公开”的路上

吊诡的是，一方面非密信息成为国家秘密，而另一方面，真正的国家秘密却频频走光，比如经济数据泄密。

2011年10月，最高人民检察院和国家保密局联合通报，原国家统计局干部孙振、中国人民银行干部伍超明泄露涉密经济数据，分别被判处有期徒刑5年及6年。孙振利用其国家统计局办公室秘书室副主任、局领导秘书职务之便，先后将国家统计局尚未公布的27项涉密数据，泄露给证券从业者。伍超明则在中国人民银行金融研究所工作期间，“出手”25项涉密数据。

事实上，GDP、CPI等数据泄密屡见不鲜，时常有外媒抢先曝出高度吻合的数字，分布在数据链上的某些政府官员成了券商的“信息掮客”。

2008年5月，《政府信息公开条例》实施，成为公民要求政府公开信息的法律依据。“国家秘密”遭到挑战。据该条例，“涉及公民、法人或其他组织切身利益的”政府信息，行政机关应主动公开。

然而这难免同“国家秘密”相扞格。比如土壤污染数据，既“涉及公民切身利益”，也属于“公开或泄露后会严重损害国家形象和社会安定的国土资源数据”。

2011年，98个中央部门晒出“三公”账单，而外交部等三个部门仍以涉密为由，拒绝公开。

从法律位阶来看，《政府信息公开条例》低于《保密法》，所以当前的信息公开，仍是《保密法》控制下的信息公开。

但将视线拉长，信息公开仍是大势所趋。2005年8月起，因自然灾害致死人数解密。而在此之前，2003年的SARS病例仍是国家秘密；1970年，云南通海大地震的死亡人数在30年后的悼念集会上才得以披露。

解密之路往往曲折漫长。2010年，国土资源部作为第一个中央部委公布部门预算时，全国人大财经委副主任委员吴晓灵感叹：“中国新一轮预算改革即公共预算改革从1999年就开始了，时间过去了11年，今天才有中央部门公开自己的‘账本’，是否有点漫长啊。”

与财政预算类似，PM2.5也曾被冠以“国家秘密”的帽子，最终还是摘掉了。