吴剑英

浅析平潭及闽江口水资源配置工程中的生态补偿

吴剑英

福建省水利投资集团有限公司

生态补偿是以保护和可持续利用生态系统服务为目的，以经济手段为调节相关利益者关系的制度性安排。当前我国生态补偿的制度还欠完善，该文以平潭及闽江口水资源配置工程为例，从经济、行政、法律、科技以及文化等方面对生态补偿进行制度优化，供国内供水及其它类似工程参考。

闽江口 水资源配置 生态补偿 制度优化

1 生态补偿的定义

生态补偿作为一种新型的有偿使用生态资源的新的模式，能够有效改善生态环境资源在市场交换和经济建设中的价值，也能够提高生态资源的使用价值，督促人们在生产和生活中减少生态成本。生态补偿有狭义和广义之分，狭义的生态补偿是对由人类的社会经济活动给生态系统和自然资源造成的破坏及对环境造成的污染的补偿、恢复、综合治理等一系列活动的总称；广义的生态补偿不仅包括对损害资源环境的行为进行收费或对保护资源环境的行为进行补偿，还包括因对环境保护而丧失发展机会的区域内的居民在资金、技术、实物上的补偿、政策上的优惠，以及为增进环境保护意识，提高环境水平而进行的教育科研费用的支出。

2 国外水资源生态补偿经验

当前城市饮用水水源地的生态保护日益重要。一方面，随着我国城市化的推进，更多人口在城市生活工作，并依赖市政供水及其水源地; 另一方面，水源地政府和人民也有发展经济的迫切愿望，这给饮用水源地生态环境带来巨大压力。如何解决下游城市对水源地生态服务的需求与上游地区相对贫困的经济状况之间的关系，成为人们关注的一个问题。

在国外，生态补偿或者生态有偿服务( PES) 逐渐成为一个解决上下游之间关系，特别是水质关系的潜在的经济和环境政策工具。在生态补偿中，下游为上游提供的环境服务付费，因为下游从上游为防止流域退化所作的努力中受益，这就是“受益者付费”原则，有别于传统的“污染者付费”原则。如美国Catskill流域是下游纽约市的饮用水水源，但是上游地区有大量以户为单位的养牛场，纽约市与上游地区达成了生态补偿协议，纽约市提供资金为上游养牛户改善管理和治理污染，河流水质也以较低的成本达到了饮用水水源质量标准；在厄瓜多尔，基多市成立以灌区水费、流域下游农户水费、基多市政水务公司交纳水销售额1%以及国家补助资金的流域水保持基金，主要用于保护上游的Cayambe-Coca流域的水土，其用途包括为上游居民提供替代的生计方式、购买生态敏感区土地等方面，该基金以公司的形式运作，公司设理事会，独立于政府，但是和政府的生态环境保护项目相配合。

3 平潭及闽江口水资源配置工程及对生态补偿的要求

平潭岛内水资源总量1.853亿m3，人均水资源拥有量481m3，属绝对贫水区，本岛水资源难以满足经济社会的跨越发展需要，迫切需要建设岛外引（调）水工程解决供水安全问题。以福州为中心的闽江口都市圈是海峡西岸经济区的重要组成部分，包括福清市、长乐市等主要县市在海峡西岸区域经济发展布局中处于重要位置，该区域现状取水水源主要为闽江下游，受海水咸潮上溯影响，现有取水口水质安全已难以保障。

大樟溪是闽江下游一级支流，流域面积4843km2，多年平均径流量47.58亿m3，水量丰富，流域内生态环境良好，森林覆盖率达76.4％。闽江是福建省第一大河流，流域面积60992km2，闽江干流竹岐河段多年平均径流量约526亿m3，多年平均流量1670m3/s。福州市已将大樟溪列为第三水源。

平潭及闽江口水资源配置工程是以大樟溪为主、闽江干流补充，共同解决平潭及闽江口地区供水问题。工程总体布局方案为“一闸三线”，即以大樟溪莒口拦河闸作为本工程主水源，自闽江竹岐引水补充大樟溪枯水期水量；工程多年平均引水量8.93亿m3，其中大樟溪引水量7.56亿m3，闽江竹岐泵站引水量1.37亿m3，其中平潭综合实验区供水量2.25亿m3，长乐市1.83亿m3，福清市1.78亿m3，福州市南港片2.24亿m3。供水量中，城镇生活供水量为4.46亿m3，工业供水量为3.64亿m3。该项目是福建省重大的水利基础设施工程，是解决闽江口区域水资源安全保障问题的关键性工程。由于本项目的受水区是福建省内经济发达地区，供水区范围包括平潭综合实验区、福清市、长乐市、福州市南港片（含福州南台岛，福州科学城及汽车城，即闽侯的青口、尚干、祥谦、南通、南屿等镇），提供水源的地区永泰县为省级贫困县和生态县（国家级生态县正在创建中）。由于本工程的实施，对大樟溪水源地的保护将会十分严格，水源地保护的投入也要大大增加，将导致永泰县经济受限，建立以水权交易为主要内容的生态补偿机制已具备基本条件，且意义重大。水源区与受水区分担的补偿量的多少直接关系到补偿能否顺利实施。如果经济发达地区所提供的补偿数量过少，不能满足水源区保护和涵养水源的基本要求，水源区就无法积极地处理污染问题和加大生态建设强度，而受水区提供的补偿的数量过多，超过当地财政承受能力，受水区就很难提供补偿，只有当补偿数量能够让受水区与水源区双方满意和接受时，生态补偿才能有效进行。

4 项目生态补偿方案建议

考虑水源地区人民的强烈发展愿望和终端用户的承受能力，应科学地评估生态建设的损失和效益，采取相应的量化方法，确定合理的生态补偿标准，采取多个渠道为水源地筹集生态补偿资金。

4.1 根据工程的不同时期，分别采取政府主导和市场主导的方式

工程建设期，由于水源区生态环境建设的受益主体涉及地区和群体众多，难以明确界定。尽管工程建设的目标明确，但是在现有的社会制度下，通过横向的区际间生态补偿，要求在建设期由受水区承担一部分生态环境建设的责任，事实上难以操作。因此，建设期的补偿主体主要定位为中央政府与水源地所在地，主要以国家纵向财政转移支付、政府主导为主，市场化手段难以应用。在工程运营期阶段，受水地开始享受到供水服务，此时的主要生态补偿主体应该为水源地和受水区，利益相关方关系明确，可以根据受益者付费原则构建水源区和受水区之间的横向转移支付补偿方式，实现由政府主导向市场主导转变。

4.2 建立水源地生态保护激励机制

被补偿者在保护水源地生态环境时引入激励机制和水质定期监测评估制度。比如将一部分补偿资金按保护区面积分配，另一部分则按出境水质分配，出境水质劣于一定标准时取消该水质补偿资金。这样，从政策上和财政上支持鼓励资源节约、环境保护的行为，最大限度地调动区域内部门、企业、个人保护生态环境的积极性，从而使生态补偿效益最大化。

4.3 统筹使用现有的生态保护专项资金

整合现有水土保持、退耕还林、天然林保护等生态保护方面的专项资金，优先用于水源地保护等生态功能重要区，集中资金进行生态保护与建设，以进一步加大生态补偿力度。

4.4 完善产业扶持补偿机制

上级政府要通过制定一系列诸如财政税收、产业发展、项目建设等方面的优惠政策，扶持上游水源地永泰县加快绿色转型，创造绿色GDP，实现绿色增长，加大职业培训力度，促进贫困农村劳动力转移，提高农村劳力技能素质，拓宽就业门路，减轻农村人口与环境压力，促进地方经济、社会和自然的和谐发展。

4.5 建立对口支援和合作开发机制

水源地永泰县是经济落后的地区，面临发展经济和改善生态环境的双重任务，受益区多为经济发达地区，具有资金、人才、技术等方面的优势，因此要积极引导受益区加强对水源地的交流、协作和帮扶，建立对口帮扶交流机制，通过异地开发、技术交流、人员培训等方式，增加水源区的发展能力，形成自我发展机制，使外部补偿转化为自我积累能力和自我发展的能力。

4.6 收取生态水费

将水资源生态保护费纳入水价，通过征收生态水费，筹集部分资金直接补偿给水源区用于生态建设。根据供水下游后的用水结构和《福建省水资源费征收使用管理办法》（闽政[2007] 27号文）中制定的水资源费征收标准，在目前平均0.07元/ m3的征收标准基础上，本项目拟向福建省物价主管部门申请专项增加水资源费0.03元/ m3。

通过以上方式建立水源保护生态补偿机制，专项用于饮用水源保护、污染治理、生态建设和扶持水源区经济社会发展，加强水源区造血功能，既考虑到供水区水源地保护力度，也能兼顾到受水区居民生活用水承受能力，促进大樟溪水资源的保护和高效使用、优化配置。

5 结语

建立生态补偿机制有利于调动社会各方面保护生态环境的积极性，促进优化经济结构和转变经济增长方式，促进树立科学发展观和建立资源节约型社会，促进区域均衡发展和社会的公平、和谐与稳定，具有十分重要的意义。生态补偿机制的建立涉及政策、法律、财政以及许多规则和措施的制定，是一个复杂的系统工程，需要在工程实践中认真研究和逐步实施完善。

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